 |
Постановление Президиума Союза музеев России
от 26 января 2022 г.
1. Рассмотрев законопроект о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», который вносится по инициативе Правительства Российской Федерации, Президиум Союза музеев России постановил:
1) Одобрить правовую позицию в отношении данного законопроекта, подготовленную юридической службой Союза музеев России, и направить ее в Министерство культуры РФ (Приложение 1).
2) В целях реализации норм Конституции Российской Федерации, реализации положений Основ государственной культурной политики, утвержденных Указом Президента РФ от 24.12.2014 г. № 808, по трансформации системы управления в сфере культуры, обеспечения постепенного и целенаправленного включения профессиональных сообществ и общественных организаций в этот процесс, необходимости преодоления межведомственных, межуровневых и межрегиональных противоречий по вопросам культурного развития, внести предложение о дополнении пункта 1 статьи 1 законопроекта в редакции, предложенной Законопроектом, и изложить абзац одиннадцатый статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре в следующей редакции:
«единая социально ориентированная государственная политика в области культуры – совокупность правовых, экономических, социальных, организационных и иных мер и принципов, направленных на создание условий для осуществления культурной деятельности и на поддержку, сохранение и развитие всех областей культурной деятельности. Проведение единой социально ориентированной государственной политики в области культуры предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан и общества в целом.
Единая социально ориентированная государственная политика проводится при участии общественных объединений, профессиональных сообществ всероссийского уровня в области культуры».
2. Признать, что отдельное издание Вестника Союза музеев России не целесообразно. Предложить всем членам Президиума Союза музеев России присылать интересные, с их точки зрения, материалы для включения их в Рабочие материалы, которые рассылаются перед Общими собраниями Союза музеев России. Впредь именовать эти Рабочие материалы «Вестником Союза музеев России».
Члену Президиума Союза музеев России З.М.Коловскому совместно с советником Президента Союза музеев России И.В.Корнеевым проработать вопрос преобразования сайта Союза музеев России в портал, включающий в себя раздел научной информации музеев.
3. Включить в состав Секции Союза музеев России – Ассоциацию литературных музеев новые музеи:
1. Объединенный музей писателей Урала
2. Ялтинский историко-литературный музей
3. Музейное агентство Ленинградской области
4. Ефремовский дом-музей И.А. Бунина
5. Государственный литературно-мемориальный музей-заповедник А.П. Чехова "Мелихово"
4. Утвердить избрание директора Российского этнографического музея Ю.А. Купиной координатором Секции арктических музеев Союза музеев России.
5. Исполнительной дирекции Союза музеев России к следующему заседанию разработать план работы Президиума Союза музеев России на 2022 год.
Приложение 1.
О проекте федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
1. Пунктом 1 статьи 1 проекта федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (далее – Законопроект) предусматривается внесение изменений и дополнений в статью 3 «Основные понятия» «Основ законодательства Российской Федерации о культуре».
1.1. Законопроектом предлагается расширить определение понятия «культурная деятельность», дополнив его деятельностью по выявлению и популяризации культурных ценностей.
Предлагаемое дополнение представляется обоснованным и отражающим указанные направления как важную составную часть деятельности музеев в Российской Федерации.
1.2. Законопроектом предусматривается уточнение определения понятия «культурные блага» с указанием на то, что к ним относятся условия и предоставляемые услуги (проводимые работы) организациями культуры и физическими лицами не только для удовлетворения культурных потребностей граждан, но и общества в целом.
Предлагаемая Законопроектом редакция определения понятия «культурные блага» более полна, чем существующая, отражает специфику деятельности музеев по выявлению, собиранию, обеспечению сохранности и научному изучению культурных ценностей, составляющих собрания музеев и отражает неоднократно высказанную позицию музейного сообщества России.
1.3. Предлагаемое Законопроектом введение понятия «единая социально ориентированная государственная политика в области культуры» представляется назревшим и необходимым. Союз музеев России неоднократно выступал за его введение в законодательство и реализацию на практике.
1.4. Законопроектом предлагается дополнить статью 3 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» абзацем двенадцатым, содержащим определение понятия «организация культуры».
Законопроект содержит два возможных варианта такого определения.
Предпочтительной представляется редакция первого варианта – «Организация культуры – юридическое лицо любой организационно-правовой формы, основным видом деятельности которого является создание, распространение, сохранение, освоение и популяризация культурных ценностей», то есть определение, прежде всего, по основному виду деятельности.
Второй вариант определения понятия «организация культуры» - это «юридическое лицо любой организационно-правовой формы, основным видом деятельности которого является осуществление творческой деятельности, деятельности в области искусства и организации развлечений, деятельности библиотек, архивов, музеев и прочих объектов культуры, а также производство кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ, издание звукозаписей и нот», порождает правовую неопределенность.
Во-первых, данная редакция допускает толкование, при котором допускается признание музеем юридического лица любой организационно-правовой формы, в том числе акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, что прямо противоречит нормам Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Объявление таких организаций музеями, получившее в последние годы широкое распространение (вплоть до создания «музеев – рюмочных») фактически направлено на извлечение прибыли и является маркетинговым ходом, направленным на введение в заблуждение граждан, органов государственной власти и местного самоуправления.
Во-вторых, перечень видов деятельности, осуществление которых признается критерием для отнесения той или иной организации к «организациям культуры» уже не полон, а в будущем может изменяться достаточно быстро. Кроме того, фактически он привязан к определениям видов экономической деятельности, установленным Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОКВЭД 2, то есть подзаконным нормативным актом.
Многие определения (расшифровки) видов экономической деятельности ОКВЭД 2 в гуманитарной сфере имеют существенные недостатки. Например, расшифровка кода вида экономической деятельности 91.02 «музейная деятельность» носит откровенно абсурдный характер – «музейная деятельность – это деятельность музеев всех видов».
Редакция второго варианта определения понятия «организация культуры» представляется неудачной, в связи с чем, целесообразно ее исключение из Законопроекта.
2. Пунктом 2 статьи 1 Законопроекта предлагается изложение в новой редакции статьи 2 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» «Правовое регулирование отношений в области культуры».
Представляется обоснованным указание источников правового регулирования отношений в области культуры - Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, а также актов, составляющих право Евразийского экономического союза, настоящих Основ законодательства Российской Федерации о культуре, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3. Пунктом 3 статьи 1 Законопроекта предлагается в статье 6 Основ законодательства Российской Федерации о культуре слова «законодательного регулирования федеральной государственной культурной политики и федеральных государственных программ сохранения и развития культуры» заменить словами «проведения единой социально ориентированной государственной политики в области культуры».
Союз музеев России поддерживает указанное изменение и неоднократно выступал за его введение в законодательство и реализацию на практике.
4. Пунктом 4 статьи 1 Законопроекта предлагается изложить статью 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре в новой редакции.
Предусматривается перенесение в статью 12 из статьи 52 Основ норм о предоставлении льгот при посещении платных мероприятий, проводимых организациями культуры, для отдельных категорий граждан.
4.1. Новой редакцией статьи 12 предлагается установить, что «при организации платных мероприятий организации культуры могут устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, обучающихся, инвалидов, лиц, сопровождающих инвалидов I и II группы, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву».
По сравнению с нормами, содержавшимися в части 2 статьи 52 (которую Законопроектом предлагается исключить), перечень категорий лиц, которым могут предоставляться льготы, дополнен лицами, сопровождающими инвалидов I и II группы, ветеранами Великой Отечественной войны, ветеранами боевых действий.
4.2. В предлагаемой редакции статьи 12 содержится правовая неопределенность.
Она допускает толкование, при котором организации культуры (по крайней мере, государственные и муниципальные) не могут предоставлять льготы иным, не указанным в статье 12, категориям граждан.
Анализ льготных категорий посетителей, введенных большинством государственных и муниципальных музеев по всей территории России и действующих многие годы, показывает, что в их числе такие категории, как, например, ликвидаторы Чернобыльской аварии, пенсионеры по возрасту, жители блокадного Ленинграда, члены многодетных семей и ряд других.
Прекращение действия существующих льгот для указанных категорий приведет к острой негативной общественной реакции, росту социальной напряженности, что неоднократно подтверждалось на практике (в том числе, в связи с приостановлением действия ряда льгот в период действия ограничений в связи с пандемией коронавируса).
4.3. Ранее, в действующей редакции статьи 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, установление льгот для рада категорий было увязано с частью 1 статьи 52 – «цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно». То есть, введение указанных льгот осуществлялось за счет собственных средств организаций культуры, в рамках осуществляемого ими самостоятельно ценообразования.
Остается не определенным, должно ли введение льгот для перечисленных в новой редакции статьи 12 категорий граждан, предлагаемой Законопроектом, финансироваться в рамках бюджетных субсидий, или по-прежнему, за счет собственных средств музеев.
Представляется необходимым проработать дополнительно указанные вопросы до внесения Правительством России Законопроекта в Государственную Думу РФ.
5. Пунктом 5 статьи 1 Законопроекта предусматривается принятие новой редакции статьи 15 «Право создавать организации в области культуры».
Законопроектом переносится в новую редакцию некорректное название статьи 15 Основ.
Согласно ее содержанию (как в действующей, так и в предлагаемой законопроектом новой редакции), указанная статья определяет права граждан на создание организаций культуры и иных организаций, осуществляющих деятельность в области культуры. При этом название статьи 15 говорит в целом о праве создания организаций в области культуры.
Но, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, федеральными законами, право создавать организации в области культуры имеют не только граждане, но и органы государственной власти и местного самоуправления, юридические лица.
Представляется целесообразным либо дополнить статью 15 словами: «органы государственной власти и местного самоуправления, юридические лица и граждане…», либо изменить название статьи 15 на «Право граждан создавать организации в области культуры».
6. Пунктом 6 статьи 1 Законопроекта предусматривается статью 41.1. Основ законодательства Российской Федерации о культуре изложить в новой редакции, уточняющей формулировки существующей статьи 41.1. Основ и дополняющей ее частью 4, согласно которой «уставом организации культуры, созданной в форме государственного (муниципального) бюджетного или автономного учреждения, может предусматриваться должность президента учреждения и определяться его полномочия и порядок назначения. Между президентом и учредителем организации культуры, созданной в форме государственного (муниципального) бюджетного или автономного учреждения, заключается трудовой договор на срок до пяти лет».
Законодательное закрепление реально существующей практики назначения президентов организаций культуры, созданных в форме государственных (муниципальных) бюджетных или автономных учреждений, неоднократно предлагалось и поддерживалось музейным сообществом России.
Представляется обоснованным и логичным установление нормы, согласно которой трудовой договор с президентом организации культуры заключается не руководителем организации культуры, а ее учредителем, как это предложено Законопроектом.
7. Пунктом 7 статьи 1 Законопроекта предлагается абзац второй части второй статьи 46 Основ «Финансовые ресурсы организации культуры» после слов «за плату» дополнить словами «направленных на создание и (или) предоставление культурных благ».
В действующей редакции статьи 46 Основ указанный абзац изложен следующим образом: учредитель «осуществляет финансовое обеспечение деятельности бюджетного и автономного учреждения, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с заданиями учредителя бесплатно или частично за плату».
С учетом вносимых Законопроектом изменений в определение понятий «культурная деятельность» и «культурные блага», предлагаемое Законопроектом дополнение – «направленных на создание и (или) предоставление культурных благ» позволяет установить обязанность учредителя по финансовому обеспечению не только работ и услуг организаций культуры (созданных в форме бюджетного или автономного учреждения) для потребителя, но и работ и услуг, направленных на удовлетворение культурных потребностей общества в целом.
Такие работы и услуги (в интересах общества в целом) составляют значительную и весомую часть деятельности государственных и муниципальных музеев России.
Предлагаемое пунктом 7 статьи 1 Законопроекта дополнение статьи 46 Основ отражает позицию музейного сообщества России.
8. Пунктом 8 статьи 1 Законопроекта предлагается дополнить Основы законодательства Российской Федерации статьей 46.1. «Особенности исполнения государственного (муниципального) задания учреждения культуры» следующего содержания:
«Результатом выполнения государственного (муниципального) задания организацией культуры, созданной в форме государственного (муниципального) учреждения, являются созданные и (или) предоставленные культурные блага.
Финансовые показатели деятельности организации культуры, созданной в форме государственного (муниципального) учреждения, не являются определяющими при оценке эффективности ее деятельности».
Предлагаемое дополнение указанной статьей Основ законодательства о культуре отражает неоднократно высказываемую Союзом музеев России позицию.
Реализация норм статьи 46.1. потребует внесения изменений в действующие федеральные законы, в подзаконные нормативные акты и принятие новых. Без этого статья 46.1. будет носить чисто декларативный характер.
9. Статья 2 Законопроекта предусматривает дополнение статьи 9.1. Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» пунктом 4 следующего содержания:
«4. Особенности правового положения государственных (муниципальных) учреждений, осуществляющих деятельность в сфере культуры, могут определяться федеральными законами».
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» регулирует деятельность некоммерческих организаций, в том числе и некоммерческих организаций культуры, в целом, без учета особенностей государственных и муниципальных учреждений культуры, действующих в соответствии с иными федеральными законами.
Предлагаемое Законопроектом дополнение статьи 9.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 вносит правовую определенность в вопросах правоприменения норм как указанного Закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ, так и специальных законов, регулирующих правоотношения в конкретных сферах культурной деятельности, например, Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».