О некоторых вопросах, возникающих в связи с реализацией Плана мероприятий («Дорожная карта») «изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности сферы культуры», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2606-р

 

I

Разделом III «Дорожной карты» установлены целевые показатели (индикаторы) развития сферы культуры и меры, обеспечивающие их достижение.

1. Пунктом 4 указанного раздела предусмотрено увеличение доли представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда.

1.1. Целевыми показателями на 2013 год предусмотрено увеличение доли представленных музейных предметов до 24%.

Для небольших музеев, у которых значительная (а в отдельных случаях большая часть) музейных предметов основного фонда представлена в постоянной экспозиции, достижение указанного показателя представляется вполне достижимым в установленные «Дорожной картой» сроки.

Для музеев, обладающих значительными по количеству музейных предметов коллекциями, доля представленных музейных предметов, как правило, не превышает 10% от общего количества музейных предметов основного фонда.

Общее количество предметов основного фонда в конкретных музеях составляет десятки и сотни тысяч музейных предметов. Увеличение их представления в течение 6 лет на 11% (по сравнению с приведенным уровнем 2012 г.) предполагает дополнительное представление зрителю сотен тысяч музейных предметов.

Такое увеличение не может быть реально обеспечено наращиванием объемов экспозиционно-выставочной деятельности.

1.2. Реализация виртуальных музейных программ не на бумаге, а в действительности, столкнется тем, что значительная часть музейных предметов основного фонда требует реставрации, без проведения которой невозможно проведение работ по оцифровке их изображений.

Столь значительный рост числа представленных в любой форме музейных предметов потребует больших объемов рабочего времени хранителей фондов, в то время, когда той же «Дорожной картой» ставится вопрос об уменьшении штатной численности музейных работников.

Даже в тех, случаях, когда количество хранителей не будет сокращаться, будет уменьшено число обеспечивающего персонала. Оно не будет компенсироваться применением пресловутого «аутсорсинга», так как привлечение сторонних организаций к работе с большими объемами музейных предметов не только создает серьезную угрозу сохранности музейных предметов и музейных коллекций, но прямо противоречит требованиям законодательства РФ и подзаконных нормативных актов по вопросам учета, хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, входящих в Государственную часть Музейного фонда РФ.

Даже выборочный анализ субсидий, предоставляемых в 2013 г. на финансовое обеспечение государственных заданий федеральным музеям, позволяет сделать вывод, что значительное увеличение доли представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда финансово не обеспечено, как в 2013 г., так и с точки зрения подготовки к такому увеличению в последующие годы, вплоть до 2018г.

 

II

2. Пунктом 5 раздела III «Дорожной карты» предусмотрено увеличение посещаемости музейных учреждений из расчета посещений на 1 жителя в год с 0,52 в 2012 г. до 0,9 в 2018 г.

То есть, предполагается увеличение посещаемости на 73%.

2.1. Из содержания п. 5 раздела III «Дорожной карты» следует, что речь идет о  соотношении общем количества посещений всех музеев России к количеству жителей.

Хотелось бы понять, что означает определение «жители»? Относятся ли к ним только граждане РФ, или в их число включаются и иностранные граждане, общее число посещений российских музеев которыми составляет в абсолютных цифрах миллионы в год? 

Если речь идет о гражданах России, то какое их число принимается для расчета соотношения количества посещений музеев к количеству жителей? Количество жителей в этом случае принимается для расчета с учетом детей? Если да, то от какого возраста?

2.2. В случае определения ежегодного соотношения общего количества посещений всех музеев России к количеству жителей, по-прежнему, львиная доля посещений музеев в абсолютных цифрах будет падать на музеи Москвы и Санкт-Петербурга, городов – миллионников. Планирование существенного увеличения посещения указанных музеев (на 73% за 6 лет) представляется оторванным от реальной пропускной способности как самих музеев, так и соответствующей инфраструктуры (гостиниц, объектов общественного питания, транспортной доступности и т.п.).  

Если же подразумевается, что для расчета будут браться какие-либо территориально-административные единицы (федеральные округа, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, населенные пункты), то остается непонятным, по какому принципу указанные показатели будут сводиться в единую картину по всей Российской Федерации.

2.3. Все неопределенности и неясности, связанные с реализацией показателей, предусмотренных п. 5 раздела III «Дорожной карты», в свою очередь, порождают вопросы о том, каким образом достижение указанных в п.5 показателей будет определяться для каждого отдельно взятого музея?

 

III

3. Разделом IV «Дорожной карты» определены мероприятия по совершенствованию оплаты труда работников учреждений культуры.

В соответствии с п.1 раздела IV «Дорожной карты» объемы финансирования повышения заработной платы работников культуры, в том числе работников музеев, «должны соотноситься с выполнением этими учреждениями показателей эффективности и достижением целевых показателей (индикаторов)». 

При этом п. 2раздела IV «Дорожной карты» установлено, что показателями (индикаторами), характеризующими эффективность мероприятий по совершенствованию оплаты труда работников учреждений культуры, являются:

1) динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации:

в процентах

2)численность работников федеральных государственных учреждений культуры:

(тыс. человек)

 

 

3.1. Предусмотренное п. 1 раздела IV «Дорожной карты» обязательное достижение музеями показателей эффективности и достижением целевых показателей (индикаторов), установленных разделом III «Дорожной карты», вызывает обоснованные сомнения в связи с неопределенностью указанных показателей, в особенности, при установлении конкретных цифр для определенного музея (с учетом указанного в п. 1 и 2 настоящей записки).

3.2. Оценка эффективности мероприятий по совершенствованию оплаты труда работников музеев увязана с достижением конкретных примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации.

Но, Министерством культуры РФ направлены для подписания директорами федеральных музеев дополнительные соглашения к трудовому договору, в которых содержатся значения соотношения средней заработной платы работников музеев и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации, принципиально отличающиеся от установленных п. 2 раздела IV «Дорожной карты».

Какое-либо обоснование такого расхождения, основания установления конкретных цифровых показателей для отдельно взятого определенного музея непонятны, непрозрачны и руководителям музеев неизвестны.

3.3. С учетом того, что п. 4 распоряжения Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2606-р «рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обеспечить реализацию плана» «Дорожной карты» для его исполнения, во многих субъектах РФ, как, например, в Санкт-Петербурге, потребуется изменить всю существующую систему оплату труда работников бюджетных учреждений.

Каким образом будут исполняться рекомендации Правительства РФ по реализации мероприятий «Дорожной карты» в 2013 г., если учесть, что прошло уже пять месяцев 2013 г., а указанные изменения до настоящего времени не приняты и не введены в действие?

Ответа на этот вопрос нет.

 

IV

4. Разделом V «Дорожной карты» определены основные мероприятия, направленные на повышение эффективности и качества предоставляемых услуг в сфере культуры, связанные с переходом на эффективный контракт.

4.1. Несмотря на то, что «Дорожная карта» предусматривает достижение запланированных показателей в 2013 году, большинство пунктов раздела V «Дорожной карты» в качестве сроков исполнения рассматривают либо весь период действия «Дорожной карты» (то есть с 2013 г. по 2018 г.), либо 2014, 2015,2016 г.г., либо второй и последующие кварталы 2013 г.

Формируется абсурдная ситуация, при которой музеи должны обеспечить реализацию предусмотренных «Дорожной картой» показателей в 2013 г., а обеспечивающие достижение этих показателей нормативные акты, рекомендации и мероприятия органов государственной власти запланированы в большинстве после 2013 г., либо в течение 2013 г., то есть времени на их реализацию музеям практически не остается.

4.2.  Так, п. 1 раздела V «Дорожной карты» подготовка и утверждение правовых актов и рекомендаций Минкультуры РФ по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников запланирована на 2-й квартал 2013 г.

В идеальном случае органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления смогут приступить к разработке собственных нормативных документов, рекомендаций и мероприятий не ранее 3-го квартала 2013 г. Какое же время отводится региональным и муниципальным музеям на изучение и реализацию требований указанных нормативных актов, рекомендаций и мероприятий? В лучшем случае – 4-й квартал 2013 г.

Пунктом 4 раздела V «Дорожной карты» предусмотрена разработка методических рекомендаций по формированию штатной численности учреждений культуры с учетом отраслевой специфики со сроком исполнения – 2014 год. Можно ли это понять, как то, что в 2013 г. не будет изменений в порядке формирования штатной численности учреждений культуры с учетом отраслевой специфики, в частности музеев? А если будут, то в 2014 – 2015 г.г. формирование штатной численности музеев претерпит очередную реформу?

Тем же п. 4 раздела V «Дорожной карты» запланирована разработка типовых норм труда работников на 2016 год.

Подобный подход на практике означает очередное практическое исключение самих музеев из процесса выработки и профессионального обсуждения указанных  правовых актов и рекомендаций. Это ведет к принятию нередко не до конца продуманных, оторванных зачастую от практической деятельности и реальных возможностей музеев решений.

В результате подобная порочная практика не только не изживается, но получает дополнительное развитие.

Все недостатки и «узкие места» «Дорожной карты» могли бы и должны были бы корректироваться конкретными нормативными и ненормативными актами, рекомендациями Минкультуры РФ. К сожалению, этого не происходит.

4.3. Пунктом 6 раздела V «Дорожной карты» предусматривается создание прозрачного механизма оплаты труда и руководителей учреждений.

4.3.1. На деле весь предлагаемый «механизм», как для федеральных, так и региональных и муниципальных музеев сводится только к «организации мероприятий по представлению руководителем учреждения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера руководителя, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также граждан, претендующих на занятие соответствующих должностей».

4.3.2. Практика, в частности на примере дополнительного соглашения к трудовым договорам руководителей музеев с Минкультуры РФ от 01.05.2013 г., показывает, что формируемый механизм оплаты труда руководителей музеев носит непрозрачный и запутанный (по сравнению с действующим) характер.

Проектом указанного дополнительного соглашения предлагаетсяпункт 4.1.2. соответствующего действующего трудового договора с директором музея изложить в редакции, устанавливающей, что «в качестве поощрения Работнику (директору музея) устанавливаются выплаты стимулирующего характера при соблюдении условий:

- рост средней заработной платы работников музея в отчетном году (нарастающим итогом с начала года) по 2 балла за каждый процент роста, но не более 70;

- выполнение целевых показателей эффективности работы музея в соответствии с соглашением, заключенным в соответствии с подпунктом «б» пункта 5 Правил использования в 2013 г. бюджетных ассигнований, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.12.2012г. № 1454 с учетом показателей выполнения госзадания на 50% и более – начисления до 30 баллов.

При этом проектом соглашения установлены еще пять дополнительных условий, неисполнение любого из которых ведет к аннулированию начисленных баллов, то есть фактической отмене указанных выплат стимулирующего характера.

Предусмотренное проектом соглашения лишение директора музея выплат стимулирующего характера на основании ряда надуманных, неисполнимых и не зависящих от отношения соответствующего директора к труду (исполнению своих должностных обязанностей) условий в соответствии с трудовым законодательством является дискриминацией.

К числу таких условий можно отнести следующие:

1) Отсутствие задержек по выплатам заработной платы.

Данное условие никак не связано с деятельностью собственно директора музея, не рассматривает возможность указанных задержек по вине Минкультуры РФ, органов Федерального казначейства, соответствующего банка, перечисляющего заработную плату на карты работников. Ответственность в любом случае возлагается на директора музея и влечет за собой аннулирование стимулирующих выплат.

2) Отсутствие замечаний проверяющих органов по результатам проверок деятельности соответствующего музея.

Включение подобного условия ведет к тому, что сам пункт об установлении неких стимулирующих выплат становится нереализуемым. Как директорам музеев, так и сотрудникам Минкультуры РФ, наверное, не известен ни один случай, когда проверка уполномоченными органами той или иной сферы деятельности любой организации культуры завершалась бы актом (справкой) по результатам проверки, не содержащим замечаний в адрес проверяемой организации. 

3) Выполнение поручений и указаний Минкультуры РФ и его структурных подразделений, соблюдение сроков и порядка представления статистической и бухгалтерской отчетности, представление качественной оперативной информации.

Проектом соглашения не определено, что понимается под «указаниями и поручениями структурных подразделений Минкультуры РФ». Правомерность лишения директора музея стимулирующих выплат никак не увязана с требованиями законодательства РФ об обязательности для музея – юридического лица только нормативных и ненормативных актов, изданных в установленном законом порядке, то есть распоряжений и приказов министерства.

Согласно подпункту «с» пункта 9 типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной постановлением Правительства РФ № 329 от 12 апреля 2013 г. «О типовой форме трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения» на руководителя государственного учреждения возложена обязанность «обеспечивать своевременное выполнение нормативных правовых актов и локальных нормативных актов работодателя».

Указания и поручения, не оформленные в установленном законом порядке, не носят и не могут носить обязательного для руководителя музея характера. В соответствии с Положением о Минкультуры РФ его структурные подразделения не наделены правом от своего имени давать музеям обязательные к исполнению указания и поручения.

Введение в качестве условия выплат стимулирующего характера «представления качественной оперативной информации» не только носит совершенно неопределенный характер. Обязанностью соответствующего директора музея является предоставление информации, порядок представления, сроки и состав которой определены законом или иными нормативными актами.

Во всех остальных случаях за непредоставление информации не может быть установлена ответственность, в том числе и виде лишения стимулирующих выплат.   

Согласно статье 129 Трудового кодекса РФ заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты  и стимулирующие выплаты.

Перечисленные три условия не связаны с квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной директором соответствующего музея работы.

 4.3.3. Согласно Приказу Минздравсоцразвития РФ от 29.12.2007 г. № 818 и Приказу Минкультуры РФ от 28.08.2008г. № 64 в федеральных государственных учреждениях могут быть установлены следующие виды стимулирующих выплат:

– надбавка за интенсивность и высокие результаты работы;

– надбавка за качество выполняемых работ;

– надбавка за стаж непрерывной работы, выслугу лет;

– премии по итогам работы.

Предлагаемая пунктом 3 проекта дополнительного соглашения редакция п. 4.1.2 трудового договора не содержит указаний, какой именно вид стимулирующей выплаты устанавливается работнику (директору музея) и в каком размере она выплачивается, что противоречит пункту 19 типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной постановлением Правительства РФ № 329 от 12 апреля 2013 г.

Также отсутствие в предлагаемой редакции п. 4.1.2 трудового договора размера стимулирующей выплаты прямо противоречит положениям подпункта «б» пункта 5 и пунктов 15-16 «Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2013 год», утвержденных решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 21 декабря 2012 г.

4.3.4. Из содержания проекта дополнительного соглашения не следует, отменяется ли премия директору по итогам работы за квартал, установленная п. 4.1.2 действующего трудового договора, либо она применяется в дополнение к предусмотренным соглашением выплатам, что противоречит пункту 19 типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной постановлением Правительства РФ № 329 от 12 апреля 2013 г.

 

V

5. В соответствии с п. 3 распоряжения Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2606-р конкретное финансирование выполнения мероприятий «Дорожной карты» не предусмотрено, речь идет лишь «об учете мероприятий, предусмотренных планом» при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

А п. 4 распоряжения Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2606-р всего лишь рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обеспечить реализацию плана.

5.1. За исключением выделения дополнительных ассигнований на мероприятия по повышению заработной платы работникам сферы культуры, каких-либо изменений в бюджете для финансирования достижения целевых показателей, предусмотренных разделамиII и III «Дорожной карты», в 2013 г. не произведено при том, что «Дорожная карта» утверждена Правительством РФ 28 декабря 2012 г., а Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» принят Государственной Думой РФ 23 ноября 2012 г. – за месяц до утверждения «Дорожной карты». 

Постановление Правительства РФ № 1272 от 10 декабря 2012 г.  «О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» было принято за три недели до утверждения «Дорожной карты».

5.2. Таким образом, высока вероятность того, что проведение реформ, указанных в разделе II «Дорожной карты» будет носить достаточно формальный характер, а поставленные цели в полном объеме не будут достигнуты в установленные  распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 г. № 2606-р сроки.

 

Главный юрисконсульт Союза музеев России

С.С.Жамкочьян