С О Ю З   М У З Е Е В   Р О С С И И

 

 

Музеи России на рубеже тысячелетий

Национальный доклад

 Введение

 

Все базовые характеристики отечественной культурной жизни – от свободы творчества до «культурного» законодательства – сформировались в 1990-х годах вместе с новой Российской государственностью, заново обретенной национальной и государственной идентичностью.

Радикальные изменения в этот период претерпел и столь охранительно-традиционалистский вид культурной деятельности, как музеи России.

Все, что сегодня кажется обязательным и рутинным, появилось в музейной жизни страны именно в 1990-х годах: понятие Музейного фонда Российской Федерации, осознание музеев как незаменимых участников процесса образования, воспитания и просвещения граждан всех возрастов, снятие всех идеологических ограничений на музейное представление отечественной истории, первое в истории России специальное музейное законодательство. Но, может быть, самым значительным стало изменение сознания российских музейщиков, впервые ощутивших себя не только Хранителями культурного наследия страны, а и влиятельной общественной силой, профессиональным сообществом, ответственным за прошлое и будущее своего Отечества.

За прошедшие 20 лет наша страна сделала колоссальный рывок в своем общественном, политическом и экономическом развитии и сегодня стоит на пороге нового этапа. Представляется исключительно важным и жизненно необходимым, переступая этот порог, взять в будущее все самое важное и бесспорное, что было заложено в развитие российской культуры в прошедшие десятилетия.

2011 год для музеев России станет последним, когда их деятельность осуществляется в форме и по правилам, действовавшим все последние 15 лет. С середины 2012 года изменится не только организационно-правовая форма, в которой могут создаваться государственные и муниципальные учреждения, но и принципы финансирования их деятельности. В силу специфики музейной деятельности переход к новой реальности может создать чрезвычайно большие трудности для работы музеев и угрозу для сохранности значительной части Музейного фонда. Одновременно с изменением общих принципов функционирования музеев начинается применение закона о порядке передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, что повлечет массовые перемещения музейного фонда в новые здания в масштабах всей страны.

С организационной точки зрения, 2011 год является последним годом реализации Федеральной целевой программы «Культура России. 2006–2011 годы», и в соответствии с планами Правительства Российской Федерации следующий временной отрезок социально-экономической жизни станет периодом долгосрочного программно-целевого планирования и управления.

Для музеев страны этот новый, долгосрочный план будет включать в себя, в первую очередь, меры по реализации решений и выводов правительственной комиссии по координации вопросов организации и проведения комплексной проверки сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации, осуществлявшей в 2007–2010 годах беспрецедентную проверку сохранности Музейного фонда России.

Последние 15 лет стали и тем периодом, когда музеи страны существенно расширили свои социальные функции, осуществляя помимо имманентных обязанностей по собиранию, хранению, изучению и представлению Музейного фонда, разнообразные функции в сфере просвещения и образования подрастающего поколения. Радикальные изменения системы отечественного образования, завершающиеся в 2011 году, ставят перед музеями задачи расширить и модернизировать эту сторону своей деятельности.

Таким образом, будущее музеев России на несколько десятилетий вперед закладывается именно сегодня и оттого, насколько полной будет у государства и общества картина реальной ситуации в российском музейном деле, насколько глубоко и комплексно будут проанализированы все вызовы и угрозы сегодняшнего дня, насколько многогранными и точными будут прогнозы дальнейшего развития музейной деятельности в стране зависит будущее музеев России и то, останется ли Россия великой культурной державой.

Эти обстоятельства побудили Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству инициировать разработку Стратегии развития музейной деятельности в Российской Федерации до 2030 года, в основу которой предполагается положить полномасштабный аналитический материал Национального доклада «Музеи России на рубеже тысячелетий».

Национальные доклады – комплексные прикладные документы, направленные на освещение и глубокий анализ актуальной для общества проблемы или вопроса на общенациональном уровне – разрабатываются как в соответствии с требованиями законодательства либо международными обязательствами Российской Федерации (Государственные (национальные) доклады), так и по инициативе общественных организаций, групп либо профессиональных сообществ (добровольные Национальные доклады). Именно инициированные профессиональными сообществами Национальные доклады являются одной из важных и эффективных форм диалога в гражданском обществе, предоставляя органам власти максимально полную картину в той или иной области общественной жизни, позволяя индицировать наиболее насущные проблемы и общественные ожидания.

Практики подготовки такого рода документов в сфере культуры до настоящего времени не было. Соответственно, нет и каких-либо общепринятых критериев оценки ситуации в этой области общественной жизни. В этом первом опыте доклада о состоянии Музейного фонда и музеев Российской Федерации предпринята попытка обобщить и проанализировать основные внешние и внутренние обстоятельства и факторы, существенно воздействующие на музеи страны. К внешним факторам следует отнести:

- реформирование системы правового и административного регулирования бюджетной сферы и последствия этих реформ для музеев;

- состояние законодательства в сфере культуры и степень учета в нем специфических процессов формирования, сохранения, изучения и представления Музейного фонда Российской Федерации;

- расширение набора социальных функций музеев смежных либо посторонних целям и задачам музейной деятельности;

- существенные изменения преобладающих форм межличностных коммуникаций и навыков визуального восприятия, связанные с развитием «информационной цивилизации».

Среди «внутренних» факторов, требующих серьезного анализа и оценки, следует выделить:

- неудовлетворительное состояние материально-технической базы и технологическую отсталость значительного числа российских музеев;

- отсутствие системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации музейных специалистов и реставраторов музейных предметов;

- недостаточный объем и уровень научных разработок в сфере хранения, учета, презентации музейных предметов, а также особенностей психологии восприятия музейных экспозиций.

Для относительно полноценного анализа некоторых из перечисленных факторов имеющейся в нашем распоряжении информации вполне достаточно, но по ряду существеннейших аспектов музейной деятельности сегодня возможна только постановка проблемы.

Отправной точкой в рассмотрении сложившейся на начало 2010-х годов ситуации в российском музейном деле является закрепленная  в законодательстве специфика музея как публичного института и особенности статуса Музейного фонда Российской Федерации.

Закон[1] определяет, что

музейный предмет - культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление;

музейная коллекция - совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам;

музейный фонд - совокупность постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций, гражданский оборот которых допускается только с соблюдением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом;

музей - некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций, а также для достижения иных целей, определенных настоящим Федеральным законом;

хранение - один из основных видов деятельности музея, предполагающий создание материальных и юридических условий, при которых обеспечивается сохранность музейного предмета и музейной коллекции;

публикация - одна из основных форм деятельности музея, предполагающая все виды представления обществу музейных предметов и музейных коллекций путем публичного показа, воспроизведения в печатных изданиях, на электронных и других видах носителей.

Кроме того, закон дает исчерпывающий перечень целей создания музеев в Российской Федерации:

«хранение музейных предметов и музейных коллекций;

выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций;

изучение музейных предметов и музейных коллекций;

публикация музейных предметов и музейных коллекций;

осуществление просветительной, научно-исследовательской и образовательной деятельности».

А для музеев-заповедников кроме названных целей создания могут быть еще «обеспечение сохранности переданных музею-заповеднику объектов культурного наследия и доступа к ним граждан, осуществление сохранения, изучения и популяризации указанных объектов».

Из всего сказанного следует, что, с точки зрения законодательства:

музейные предметы и музейные коллекции, составляющие Музейный фонд России, в первую очередь являются составной частью культурного наследия, а только потом – имущественными объектами;

сохранение этих предметов для будущих поколений относится к приоритетным общественным потребностям, а значит, не может зависеть от «рентабельности» этого процесса;

музеи – это исключительно некоммерческие организации, созданные в организационно-правовой форме учреждения и наделенные при создании музейными предметами, следовательно, ООО «Музей водки» или даже АНО «Музей занимательной науки» музеями в прямом смысле не являются;

право собственности – государственной, муниципальной, частной, - в случае музейных предметов подчинено праву общества на сохранение культурного наследия.

Исходя из этого, анализ текущей ситуации в сфере Музейного фонда Российской Федерации и музеев в нашей стране и должен строиться на изучении наличия условий для выявления, собирания, хранения, изучения, публикации музейных предметов и музейных коллекций, а также наличия у музеев фактической возможности исполнять возложенную на них миссию.

 

I. Количественные и качественные характеристики деятельности музеев

«Часто говорят, что цифры управляют миром; по крайней мере, нет сомнения в том, что цифры показывают, как он управляется».

И. В. Гете

 

По данным государственного статистического наблюдения в Российской Федерации на 1 января 2010 года насчитывалось 1977 музеев всех ведомств[2], имеющих 562 филиала, 95,5% из всех музеев составляют музеи ведения органов культуры.

Из названного числа музеев 104 имеют статус музея-заповедника, 37 – музея-усадьбы, 81 относится к этнографическим музеям.

Общий состав музейного фонда составляет 82,9 миллионов музейных предметов.

В 1883 музеях России ведения органов культуры хранится 70,4 миллионов музейных предметов и музейных коллекций (25% из них – в музеях ведения Минкультуры России), входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации.

Более 90% из указанного числа музейных предметов и музейных коллекций относятся к государственной части Музейного фонда Российской Федерации и являются федеральной собственностью.

Без малого половина всего Музейного фонда страны сосредоточена в музеях Центрального и Северо-Западного федеральных округов.

С точки зрения соотношения численности населения различных регионов и находящихся там музейных фондов ситуация выглядит гораздо более однородной, за исключением Северо-Кавказского федерального округа.

При анализе количественного состава Музейного фонда Российской Федерации видно, что большую часть составляют предметы археологии, документы и редкие книги (книжные памятники), нумизматика и, так называемые, «прочие» предметы, куда входят предметы быта, костюм, мемориальные фонды и т.д.

Рост количественного состава Музейного фонда ежегодно составляет около 1 миллиона предметов и происходит, преимущественно, за счет тех же разделов музейных собраний.

Музеи в форме самостоятельных юридических лиц имеют не менее 20 различных министерств и ведомств. В данных государственной статистики представлены музеи Министерства обороны Российской Федерации, Российской академии наук, Российской академии художеств, Российской академии образования, Российской академии сельскохозяйственных наук, крупнейших государственных университетов России (Московского государственного университета, Санкт-Петербургского государственного университета, Казанского государственного университета), Министерства транспорта Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и ряда других.

Количественный и качественный состав музейных предметов, находящихся в пользовании учреждений и организаций, не являющихся музеями, достоверно не определен.

В 2007-2009 гг. была проведена Комплексная проверка[3] сохранности культурных ценностей, находящихся в фондах музеев Российской Федерации, в ходе которой было установлено, что отсутствуют по неизвестным причинам (то есть не было зафиксировано краж либо физического разрушения либо исключения из состава фондов музеев) около 0,5% музейных предметов. Кроме того, проверка выявила 4,8% предметов от общей численности фондов, не зарегистрированных в учетной документации музеев, около 1% предметов были дважды записаны в учетной документации, в 4% проверенных музеев состояние учетной документации не позволяло достоверно установить количество предметов, которые должны были находиться в музее.

Итоги данной проверки показали, что учетная документация в большинстве музеев ведется с многочисленными нарушениями. Это связано как с неисполнением музеями установленного порядка учета музейных предметов, отсутствием возможности повышать квалификацию сотрудников отделов учета и хранителей, но, главное, с архаичностью самой системы учета, которая до настоящего времени ведется на всех этапах в рукописном виде. Для сохранения рукописных книг учета существуют и объективные причины – рукописные тексты хранятся существенно дольше, чем цифровые документы, - однако массовый характер выявленных нарушений в ведении учетной документации с очевидностью требует некоторой модернизации системы учета музейных предметов.

Помимо этого установлено, что в отношении 90% музейных предметов, поступивших в музеи после вступления в силу Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", документы о включении их в состав Музейного фонда Российской Федерации не оформлены, а до 30% муниципальных музеев и музеев ведения субъектов Российской Федерации не имеют правоустанавливающих документов на безвозмездное пользование той частью своих фондовых собраний, которые относятся к федеральной собственности.

Более половины всех музейных предметов и музейных коллекций не проходят своевременной реставрационной и консервационной профилактики, более 15% всех предметов нуждаются в полнообъемной научной реставрации.

Лишь 10% музеев располагают квалифицированными кадрами реставраторов, способных выполнять сложные работы на особо ценной части музейного фонда.

В музеях России трудятся 71,8 тысяч сотрудников (49,3 тыс. – в музеях субъектов Российской Федерации и 22,5 тыс. – в федеральных музеях), число научных сотрудников (хранителей) составляет около 30% от общей численности занятых. Средняя заработная плата в музеях составляет 7562 рубля в месяц, что лишь на 30% превышает официально установленный прожиточный минимум и более чем вдвое ниже среднего значения по стране.

Ежегодно музеи России посещают более 77 миллионов человек, более 23 миллионов из которых составляют дети и молодежь до 18 лет.

Средняя цена одного посещения музея по России составляет менее 65 рублей.

Для размещения музеев используются 8734 строения, общей площадью 4148 тысяч кв. м. Музеи федерального ведения занимают 1894 здания общей площадью 1318 тысяч кв. м, из которых хранение фондов размещено на 131 тысяче кв. м, что составляет 10% от площади всех помещений.

Состояние музейных зданий и помещений характеризуется тем, что 40,5% от общего количества требуют капитального ремонта и почти 20% из них признаны аварийными. Не более 10% всех музеев располагают отдельными приспособленными зданиями для размещения фондов, и только единицы музеев используют специально спроектированные сооружения для надлежащего хранения фондов.

В целом по стране потребность в строительстве новых фондохранилищ составляет около 500 тысяч кв. м.

Территории, занимаемые музеями, имеют площадь около 4800 квадратных километров, более 60% этих площадей составляют территории музеев-заповедников и музеев-усадеб. Необходимо иметь в виду, что поскольку до настоящего времени ни одно достопримечательное место либо архитектурный ансамбль статуса историко-культурного заповедника не имеет, сведений о территории объектов культурного наследия, на основе которых создавались российские музеи-заповедники, не имеется, равно как и сведений об официально установленных зонах охраны этих объектов. На сегодняшний день под территорией музея или музея-заповедника понимается только и исключительно тот земельный участок, который передан данному юридическому лицу в пользование на основании соответствующих решений и актов. В большинстве случаев эти решения принимались и принимаются, исходя из возможного, а не необходимого. Эта ситуация с особой наглядностью проявилась в «земельно-музейных» скандалах последних лет, связанных и с Государственным Бородинским военно-историческим музеем-заповедником, и с Государственным музеем-усадьбой «Архангельское», и с Государственным мемориальным и природным заповедником «Музей-усадьба Л. Н. Толстого «Ясная Поляна». Проблемы усугубляются тем, что даже переданные музеям и музеям-заповедникам земельные участки во многих случаях в земельном кадастре не отмечены как земли историко-культурного назначения, поскольку изменение вида кадастрового учета требует подготовки документов и совершения действий, имеющих достаточно высокую стоимость.

На содержание музеев ведения органов культуры в 2009 году было выделено 28,9 млрд. рублей, из них лишь 12% – на содержание имущества. При этом почти 60% от суммы бюджетных ассигнований пришлось на 58 музеев федерального ведения. На содержание музеев субъектов и муниципальных музеев в этот же период выделено 13,7 млрд. рублей, при этом 40% из этих средств приходится на музеи (70) Москвы и Санкт-Петербурга. На содержание имущества музеев субъектов Российской Федерации и муниципальных музеев (без Москвы и Санкт-Петербурга) выделяется ежегодно до 850 млн. рублей, то есть в среднем на один музей в России пришлось около 500 тысяч рублей, направленных на содержание имущества (в том числе и на обеспечение сохранности и безопасности музейных предметов).

В целом, расходы на все музеи России в год составляют менее 0,06% от валового внутреннего продукта, и 0,11% от расходной части консолидированного бюджета России. В структуре затрат консолидированного бюджета на социально-культурные цели вся культура составляет всего 3,5%, а затраты на сохранение Музейного фонда страны и деятельность музеев – менее 1%.

Проведенная в 2007–2009 годах Комплексная проверка сохранности культурных ценностей, находящихся в музеях Российской Федерации, подтвердила, что сохранность и безопасность Музейного фонда Российской Федерации можно обеспечить только посредством масштабной модернизации материальной и технологической базы музеев России, причем преобладающим в этом процессе должно быть участие федерального центра, поскольку 90% музейных предметов являются федеральной собственностью.

В связи с приведенными цифрами необходимо отметить, что подходы к статистическому наблюдению за деятельностью музеев практически не изменились еще с позднесоветского времени. Более того, отказ от попыток разрабатывать единые классификаторы специфических показателей деятельности музеев сделал существующую статистику еще менее информативной, нежели в 1970-х – 1980-х годах.

Собственно, до 2010 года включительно параметры статистического наблюдения отличались от упомянутого выше периода только введением позиций о наличии в музеях компьютеров, интернета и электронной почты. Надо признать, что полученные результаты на 01.01.2010 года несколько обескураживают: на один среднестатистический музей приходится менее 10 персональных компьютеров, 45% музеев имеют подключение к сети Интернет (правда неизвестно какое), а вот электронную почту имею почему-то не 45%, а только 44% всех музеев. И только с 2011 года государство в лице Министерства культуры Российской Федерации решило узнать – у скольких музеев имеются собственные веб-сайты. Очевидно, что и старые позиции, и вновь включенные практически ничего не дают для анализа музейной деятельности, поскольку содержат только количественные показатели.

Гораздо большие проблемы создают позиции по общей характеристике фондов, в которых классификатор музейных предметов также сохраняется с середины XX века. В результате, 27% всех музейных предметов попадают в графу «прочие», а это более 20 миллионов экспонатов.

С 2011 года в этом разделе статистической формы произошли некоторые изменения: произведения декоративно-прикладного искусства, бытовые предметы и предметы этнографии соединены в одной графе, «редкая книга» и «документы» разведены по разным графам, а также добавлена графа «предметы печатной продукции». За исключением обособления позиции «редкая книга», связанного с введением в законодательство категории «книжные памятники» и необходимости их государственного учета, две остальные вызывают некоторое изумление. Что общего нашли у французского гобелена XVI века (декоративно-прикладное искусство), таза для варки варенья начала XX века (бытовые предметы) и характерной только для данной конкретной губернии центральной России техники плетения лаптей (этнография) предположить затруднительно, но при определенной изворотливости ума можно. Но вот, к сожалению, такого понятия, как «предметы печатной продукции» не знает ни одна из существующих ныне энциклопедий. Если речь идет о полиграфической продукции, то сюда попадут и книги, и газеты, и эстампы, и открытки, и т. п. Если «печатная» значит любой оттиск на бумаге, то к вышеназванному придется добавить все виды гравюр, монотипию, фотографию, бонистику, знаки почтовой оплаты… В общем, «прочее».

Проблема здесь возникает не из слов, а оттого, что данные государственной статистики, так или иначе, используются для прогнозирования бюджетных расходов, увеличения или сокращения численности учреждений и работающих в них сотрудников, для согласия или отказа в расширении занимаемых музеями помещений. Даже оттого, насколько адекватна используемая в государственной статистике классификация музейных предметов, зависит точное и эффективное направление бюджетных средств, лучшее прогнозирование возможных в будущем проблем и решение уже существующих. Однако, судя по другим изменениям в форме государственного статистического наблюдения за деятельностью музеев, задача ставится иначе.

В форме 8-НК на 2011 год[4] появились еще две новых позиции. Государственным и муниципальным музеям предлагается посчитать и сообщить количество предметов, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации после 01.01.1997 года, а также указать число предметов, относящихся к федеральной собственности и переданных музею в оперативное управление/безвозмездное пользование. При этом государство интересуют эти сведения не обо всем массиве Музейного фонда Российской Федерации, а только о той его части, которую по старой советской традиции именуют «основным фондом». Этот интерес не мог быть проявлен исключительно из желания улучшить государственный учет музейного фонда.

Во-первых, действующее законодательство Российской Федерации не содержит разделения Музейного фонда Российской Федерации на предметы первой и второй «свежести». Весь Музейный фонд страны – единый и неделимый – объявлен неотъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации.

Во-вторых, федеральный орган исполнительный власти, реализующий полномочия по формированию Музейного фонда Российской Федерации и по управлению от имени собственника находящейся в федеральной собственности государственной частью Музейного фонда, не может не знать сколько, что и когда он включил в состав этого фонда, а также что, когда и кому он передал в оперативное управление/безвозмездное пользование. Собирать для этого сведения с субъектов музейной деятельности нет никакой необходимости.

В-третьих, этот необъяснимый с точки зрения законодательства интерес возник именно тогда, когда завершается переходный период по вступлению в силу Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ.

Единственное, для чего могут быть использованы полученные статические данные – это сокращение бюджетных субсидий на основные виды деятельности музеев, массовый перевод предметов из разряда музейных в разряд обычного, не особо ценного движимого имущества с учетом его в бухгалтерских документах с последующим списанием. Поскольку пресловутый «вспомогательный фонд» – это 20 миллионов музейных предметов во всех государственных и муниципальных музеях страны, то после названных манипуляций станет возможным и изъятие уже ненужного недвижимого имущества.

Дополнительным штрихом к этой картине «заговора против музеев» является то, что критерии разделения внутри музея предметов на основной и вспомогательный фонды всегда были и есть чисто экспертные, и, например, вспомогательный фонд Государственного Эрмитажа в большинстве других музеев был бы более чем основным. Именно из этого самого «вспомогательного» фонда крупнейших музеев в 1930-е, а затем и в послевоенные годы передавались в музеи регионов и бывших союзных республик произведения искусства и артефакты, составляющие сегодня основу многих музейных собраний. Да что говорить – до конца 1980-х годов во «вспомогательных фондах» десятков наших музеев числился весь русский авангард начала XX века.

В системе государственного статистического наблюдения помимо потенциальных есть и уже очевидные пробелы. Несмотря на совершенно правильное определение круга юридических лиц, обязанных заполнять и в соответствующие органы власти направлять данную форму отчетности, на практике это делают только юридические лица, являющиеся музеями. Все музеи, которые и раньше не имели статуса юридического лица, и сегодня его не получившие (структурные подразделения образовательных и научных организаций, предприятий, муниципальных «комплексных учреждений культуры») в государственной статистике не учитываются. Самая поверхностная проверка позволила только в одной Ленинградской области выявить 9 муниципальных музеев, которые принимают посетителей, продают им билеты, имеют какие-то фонды, но никогда не включались в государственную статистику. Следовательно, сегодня сказать точно, сколько в стране «юридических лиц, осуществляющих музейную деятельность», каков количественный и качественный состав Музейного фонда, кем, как и в каких условиях он хранится, не может никто.

Тот факт, что и государство, и профессиональное сообщество не проявляют интереса к объективной картине музейной деятельности в стране и к динамике происходящих здесь процессов, подтверждается и малым количеством социологических исследований этого сектора общественной жизни, и практически полным отсутствием научно-исследовательских разработок по музейной тематике. Даже среди диссертационных работ последних 10 лет во всей стране только 137 диссертаций (из них 3 докторских) было защищено на музейные темы, и то большая их часть связана с исследованием собственно музейных предметов или историей музейного дела.

Поскольку любое исследование – научное, социологическое, технологическое – связано с финансовыми затратами, то отсутствие спроса на эти направления исследовательской деятельности сводит на нет и предложения. Если же спрос иногда и появляется, то исходит он от зарубежных фондов, что определяет и тематику исследований, и, зачастую, их результаты.

Есть еще один аспект, связанный с темой недостаточности, а порой, и отсутствия объективной информации о деятельности музеев в России – это необъяснимая скрытность федерального органа исполнительной власти, который ведет отраслевое статистическое наблюдение и, при этом, управляет Музейным фондом Российской Федерации. Причем и то, и другое делает, разумеется, за деньги налогоплательщиков.

Единственное, что любой из нас может узнать бесплатно – это количество музеев и общую их посещаемость по состоянию на позапрошлый год. Это все, что публикует на своем сайте Росстат.

В дополнение к этому на сайте Министерства культуры Российской Федерации можно получить некоторые статистические сведения о музеях, находящихся в непосредственном ведении Министерства. За все остальное – извольте платить.

Даже результаты комплексной проверки музейных фондов в рамках работы Правительственной Комиссии так до сих пор и не опубликованы. Хотя еще в конце 2006 года, начиная работу Комиссии, ее тогдашний председатель, а ныне Президент Российской Федерации Д. А. Медведев поставил задачу обеспечить максимальную прозрачность работы Комиссии и сделать информацию об этой работе доступной общественности в полном объеме.

 

 

 

 

 

Музейный фонд. Распределение по федеральным округам

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Структура Музейного фонда Российской Федерации

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рост Музейного фонда

 

 

 

 

 

Итоги Комплексной проверки музейных фондов

 

 

 

 

II. Музеи и административная и бюджетная реформы 2000-х годов

 

«Любуясь, как реформа преображала русскую старину, не доглядели, как русская старина преображала реформу...».

В. О. Ключевский

 

2.1. Ситуация к 2000 году

Прежде чем анализировать имеющиеся и потенциальные угрозы для музеев России в результате воплощения в жизнь «Стратегии 2010», необходимо вспомнить – что составляет выраженную специфичность музеев как общественных институтов.

В соответствии с законодательством Российской Федерации музеи в Российской Федерации создаются в форме учреждений для осуществления культурных, образовательных и научных функций. Целями создания музеев в Российской Федерации являются: хранение, выявление, собирание, изучение, публикация музейных предметов и музейных коллекций и осуществление просветительной и образовательной деятельности. Создание музеев в Российской Федерации для иных целей не допускается.

При этом под публикацией музейных предметов и музейных коллекций закон подразумевает одну из основных форм деятельности музея, предполагающую все виды представления обществу музейных предметов и музейных коллекций путем публичного показа, воспроизведения в печатных изданиях, на электронных и других видах носителей.

Таким образом, в силу закона музей в России не может быть создан для достижения какой-либо одной из названных в законе целей, не может быть коммерческой организацией, не может быть учрежден в отрыве от конкретных музейных предметов и музейных коллекций.

Музейные предметы и музейные коллекции, входящие в состав Музейного фонда Российской Федерации, являются, с одной стороны, неотъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации (то есть подлежат безусловному сохранению), с другой стороны, являются особым видом имущества, гражданский оборот которого существенно ограничен в силу закона.

Применяя терминологию нынешней административной реформы: музеи в Российской Федерации создаются для обеспечения выполнения государственных функций (формирование, обеспечение сохранности и безопасности Музейного фонда Российской Федерации) и государственных услуг (обеспечение доступа граждан к культурным ценностям, просвещение и образование граждан на основе музейных предметов и музейных коллекций). И по закону, и по логике – без первого (государственных функций) второе (государственные услуги) невозможно. Одновременно очевидно и то, что создавая учреждения, призванные обеспечить выполнение государственных функций, государство не может избежать затрат на обеспечение деятельности таких учреждений.

Новое тысячелетие для российских музеев, как и для всех учреждений культуры, началось весьма обнадеживающе: после дефолта 1998 года российская экономика относительно стабилизировалась, в бюджетах всех уровней появились реальные денежные средства, оставив в прошлом схемы суррогатного финансирования 1990-х годов, утверждение федеральной целевой программы «Культура России (2001–2005 годы)» (постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2000 №955) оформило принципы участия федерального центра в реализации важнейших проектов регионального и муниципального уровней, одновременно дав импульс для разработки региональных целевых программ в сфере культуры и культурного наследия. В 2002 году был, наконец, принят федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который (хотя до сих пор практически и не применяется) завершил формирование современной правовой базы сохранения и развития культуры и культурного наследия народов Российской Федерации.

Нараставшее внутри музейного сообщества все 1990-е годы ощущение неудовлетворенности существующим статусом музея как общественного института в системе государственных и общественных отношений привело к объединению музеев России в Союз, задачей которого стало формировать и доносить до государства и общества консолидированную позицию музейного сообщества по главным вопросам сохранения культурного наследия страны, в первую очередь Музейного фонда, и возрастающей роли исторического и культурного наследия в духовном, нравственном, эстетическом и интеллектуальном развитии наших граждан.

На фоне более или менее регулярно выплачиваемой заработной платы, относительно ритмичного финансирования затрат музеев на поддержание жизнеспособности их зданий и коллекций, дружной подготовки всей страны к 300-летию Санкт-Петербурга и 1000-летию Казани, казалось, что ничего угрожающего для музейного будущего в одобренной Правительством Российской Федерации Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года[5] нет, хотя именно в этом документе впервые отчетливо была сформулирована цель государства максимально сократить, а если удастся – то и свести на нет свое участие в поддержке культуры.

2.2. Стратегия социально-экономического развития России на период до 2010 года

В 4-м разделе Стратегии «Политика в сфере культуры» после достаточно точного анализа сложившейся в отрасли ситуации делается вывод, что причина всех бед учреждений культуры – в сметном финансировании (обоснования такого вывода в документе не приводились). Далее, на базе этого вывода были сформулированы направления организационно-экономических преобразований в сфере культуры, при этом в разделе «Обеспечение государственных гарантий доступности учреждений культуры» к числу таких гарантий отнесен перевод учреждений культуры на «контрактное и инвестиционное финансирование», а обеспечение реальных прав граждан на доступ к культурным ценностям и культурным благам, а также прав на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры ограничено «реальными финансовыми возможностями государства в среднесрочной перспективе».

Однако обеспечение конституционных прав граждан в сфере культуры в этом документе отнюдь не главное, основные усилия предполагалось сосредоточить на «обеспечении более рационального расходования бюджетных средств и использования находящегося в сфере культуры государственного имущества» и «создании условий для привлечения в сферу культуры дополнительных ресурсов».

Для достижения поставленных стратегических целей необходимыми были признаны следующие действия государства:

- последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений культуры, включая систему частичного возврата средств, выделенных из федерального бюджета по линии государственной поддержки производства фильмов;

- концентрация бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики и развития кинематографии, отвечающих стратегическим целям в области культуры;

- перевод на контрактную систему найма руководителей учреждений культуры и творческих работников, расширение самостоятельности учреждений культуры в определении размеров и условий оплаты труда, что, в условиях роста оплаты труда работников культуры, позволит добиться постепенного преодоления необоснованного разрыва в уровнях оплаты труда в реальном секторе экономики и в сфере культуры;

- оптимизация сети бюджетных учреждений культуры, искусства, кинематографии и цирков;

- введение системы финансового планирования, обеспечивающей учет всех источников доходов государственных и муниципальных учреждений культуры и направлений их использования;

- создание общероссийских систем мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного и архивного фондов, фондов библиотек; эффективности работы учреждений культуры;

- внедрение современных методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств;

- обеспечение прозрачности финансовых потоков в некоммерческой сфере культуры, включая обязательность публикации органами управления, государственными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходовании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов;

- создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры;

- внедрение механизмов бюджетного финансирования, стимулирующих привлечение организациями культуры внебюджетных средств, там, где для этого имеются соответствующие возможности;

- создание правовых условий для возможности преобразования учреждений культуры в некоммерческие организации, соучредителями которых выступают как органы власти (местного самоуправления), так и (или) частные лица и организации;

- установление порядка предоставления в аренду памятников истории и культуры, помещений учреждений культуры, коммерческого использования находящихся в распоряжении учреждений культуры культурных ценностей, прежде всего входящих в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, и распределения этих доходов в пользу учреждений культуры и государственных фондов поддержки культуры.

Реализация данной Стратегии показала, что для музеев и культуры, в целом, серьезнейшую угрозу представляет не только план преобразований собственно в сфере культуры, но и стратегические задачи совершенствования общих принципов организации местного самоуправления, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничение полномочий между уровнями государственной власти и местным самоуправлением, бюджетная и административная реформы в целом.

Следует оговориться: российский менталитет плохо сочетается с экспортными методами прогнозирования или планирования будущего. Какие бы методы не применялись – Delphi Method, Strategic planning, Foresight Method, Performance budgeting и т. п., – между законом, планом и реальностью находится российское, а не американское, общество. Благодаря этому, негативные последствия предпринимаемых реформ пока не очень ощутимы, так же, впрочем, как и их позитивные последствия.

Первой жертвой новых реформ стали Основы законодательства Российской Федерации о культуре, нормы которых в 2000-х годах уже фактически не применялись, как в результате внесения бесчисленных поправок в этот законодательный акт, так и в силу принятия новых законов, дезавуировавших правовые механизмы, заложенные в Основах.

Попытка принять новую редакцию этого закона до сих пор так и осталась попыткой: соответствующий законопроект находился на рассмотрении Государственной Думы с 1999 года (!).

2.3. Этапы реализации «Стратегии 2010»

Анализируя практические меры по реализации «Стратегии 2010», следует отметить, что уже с первых шагов были сняты с повестки дня две позиции: многоканальное финансирование культуры (создание правовых условий для возможности преобразования учреждений культуры в некоммерческие организации, соучредителями которых выступают как органы власти (местного самоуправления), так и (или) частные лица и организации), а также прямое, минуя бюджеты, направление доходов от использования имущества учреждений культуры на нужды развития самих этих учреждений. Обе эти позиции, долженствующие создать дополнительные к существующим источники и рычаги финансового и материального обеспечения деятельности музеев, прямо противоречили принципам проводимой бюджетной реформы и попыток их реализации не предпринималось.

Создание общероссийской системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранности предметов музейного и архивного фондов, фондов библиотек; эффективности работы учреждений культуры стало невозможным в результате доведения до логического конца разграничения полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления, демонтировавшего остатки управленческой вертикали, без которой создание любых общероссийских систем мониторинга требует исключительно больших затрат от федерального бюджета.

Заявленная «концентрация бюджетных средств на наиболее приоритетных направлениях культурной политики и развития кинематографии, отвечающих стратегическим целям в области культуры», ограничилась финансированием реконструкции и строительства зданий Большого и Мариинского театров, Дворца конгрессов (Константиновский дворец в Стрельне), здания Сената и Синода в Санкт-Петербурге для размещения Конституционного Суда Российской Федерации и Президентской библиотеки. За пределами «стратегических целей в области культуры» остались книгохранилища двух национальных библиотек России, фондохранилища Государственного Эрмитажа, Музеев Московского Кремля и Государственного исторического музея, реставрация Кижского погоста, включенного в Свод Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО. Даже «всенародная» подготовка к празднованию 1000-летия Казани так и не привела к открытию в полном объеме не работавшего до этого 20 лет Национального музея Республики Татарстан (хотя общестроительные работы по зданию закончить все же удалось).

Хронологически первой стала отмена лицензирования музеев (федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[6]), предусмотренная изначальной редакцией федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (от 26.05.1996 №54-ФЗ). Данное действие объяснялось необходимостью дальнейшей либерализации рыночных отношений в стране, хотя смысл лицензирования деятельности музеев в Российской Федерации, заложенный в законе, заключался совершенно в ином: поскольку музеи создаются для обеспечения государственных функций и пользуются в связи с этим определенными преференциями, то создающиеся учреждения этого вида должны соответствовать нормам и требованиям закона, что и подтверждалось соответствующей лицензией. В результате такой «либерализации» начали появляться «музеи» (и частные, и муниципальные), не имеющие фондов хранения, занимающиеся торговлей и т. п. Помимо этого был ликвидирован единственный реальный инструмент воздействия на учредителей государственных и муниципальных музеев, которые не обеспечивают материально-технические условия для обеспечения сохранности музейных предметов, закрепленных за данным музеем.

Проведенная в 2003–2004 годах реформа местного самоуправления и разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, завершившаяся принятием знаменитого федерального закона №122-ФЗ от 22.08.2004, поразила отечественное музейное дело новой бедой: органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления утратили право финансировать затраты на содержание имущества, относящегося к иной форме государственной собственности, что поставило под угрозу существование всех региональных и муниципальных музеев[7]. Несколько лет усилий музейного сообщества, депутатского корпуса и культурной общественности российских регионов позволили внести некоторые изменения в законодательство и сделать содержание музеев, хранящих, в том числе, и федеральную часть Музейного фонда Российской Федерации, законным для властей субъектов России и муниципальных образований.

Еще меньше учитывалась специфика деятельности музеев и иных учреждений, обеспечивающих хранение и сохранность культурного наследия народов Российской Федерации, при подготовке и проведении бюджетной реформы.

Достижение таких стратегических целей в сфере культуры, как «введение системы финансового планирования, обеспечивающей учет всех источников доходов государственных и муниципальных учреждений культуры и направлений их использования», «внедрение современных методов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств», «обеспечение прозрачности финансовых потоков в некоммерческой сфере культуры», осуществилось «автоматически» в ходе общего реформирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений в стране.

После принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (включая Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах и Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования)[8] началось внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, где главным результатом для учреждений стало сведение всех сторон их деятельности к оказанию государственных услуг.

С 2005 года начался переход на казначейскую систему исполнения бюджета (федеральный закон от 22.12.2004 №182-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства»)[9], сопровождаемое ограничением прав самих учреждений и их учредителей в разработке и утверждении уставов (Постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», быстро и охотно примененное всеми органами власти на уровне субъектов Российской Федерации)[10]. Завершением этого процесса стал вывод государственных и муниципальных учреждений из под действия федерального закона «О некоммерческих организациях» (федеральный закон от 10.01.2006 №18-ФЗ)[11] и прямое ограничение правоспособности государственных и муниципальных учреждений в результате принятия новой редакции Бюджетного Кодекса Российской Федерации (федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ)[12].

Для музеев России все это означало, что:

- обеспечение государственных функций по формированию, изучению, сохранению Музейного фонда Российской Федерации в понятиях бюджетного законодательства свелось к финансированию затрат на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд;

- стратегическая задача из «Стратегии 2010» по «внедрению механизмов бюджетного финансирования, стимулирующих привлечение организациями культуры внебюджетных средств, там, где для этого имеются соответствующие возможности», реализовалась в виде учета всех доходов бюджетных учреждений в доходной части соответствующих бюджетов, со всеми вытекающими отсюда последствиями;

- из уставов музеев стали планомерно изымать все виды деятельности, осуществление которых может привести к необходимости возмещения вреда, то есть музей не может кормить своих посетителей, устраивать для них экскурсии с использованием любого вида транспорта, музеи-заповедники не вправе содержать стоянки для экскурсионных автобусов, причалы для экскурсионных судов, гостиницы для туристов и т. п.

- возникли плохо преодолимые трудности с включением в уставы музеев научной и образовательной деятельности, прямо предусмотренной федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», просто потому, что по бюджетной классификации эти виды деятельности финансируются по иным разделам, нежели культура.

Таким образом, к 2007 году к музеям в России, как и ко всем бюджетным учреждениям, перестала относиться первая статья Гражданского Кодекса Российской Федерации:

«Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

С точки зрения повседневной практической деятельности музеев, набольшее количество проблем возникло в результате изменений в законодательстве о поставках товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд (федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ)[13]. Проблема в применении этого законодательства для музеев состоит даже не в том, что затраты на подготовку и проведение конкурсных процедур в разы превышают экономию бюджетных средств в результате торгов, а в том, что практически единственным критерием для отбора поставщиков услуг и работ с музейными предметами оказывается цена. Получается, что проектировать и устанавливать системы безопасности в фондохранилищах, где находятся бесценные сокровища отечественной и мировой культуры, реставрировать эти сокровища, создавать электронные системы их учета (дающие абсолютно полную информацию обо всех особенностях и условиях хранения предметов) и т. п. будут не те люди и организации, которые имеют репутацию, опыт и квалификацию, а любой, кто предложит демпинговую цену. В противном случае музей обречен на суды, проверки, штрафы от ФАС и предписания от Счетных палат всех уровней.

В отличие от некоторых других аспектов административных реформ, вопросы изменения порядка размещения заказов на оказание услуг и производство работ для государственных нужд с учетом специфики деятельности по сохранению культурного наследия решаются особенно трудно, если учесть что включение в данное законодательство особых норм для заказа объектов интеллектуальной собственности потребовало от кинематографического и театрального сообществ многолетних усилий.

Сочетание законодательства о конкурсных торгах с изменениями в бюджетном законодательстве породило парадоксальную необходимость проведения длинной серии торгов на одно и то же финансирование. Музей участвует в проводимых органом власти конкурсных торгах и выигрывает право на заключение государственного контракта, по которому он, музей, является исполнителем. Если бы речь шла о любом другом юридическом лице, то оно исполнителем бы и осталось, реализуя контракт в соответствии с его условиями и нормами гражданского законодательства. Однако музей, будучи бюджетным учреждением, обязан в свою очередь провести конкурсные торги на средства по данному контракту, паче чаяния ему потребовались услуги субподрядчиков, заключив с ними в свою очередь государственный контракт. Понятно, что реализация этой цепочки может занять весь финансовый год, так что на выполнение самих работ уже не будет времени. Излишне говорить, что рожденные в СССР наши учреждения находят обходные пути, но вряд ли это являлось целью проводимых реформ.

«Расширение самостоятельности учреждений культуры в определении размеров и условий оплаты труда, что, в условиях роста оплаты труда работников культуры, позволит добиться постепенного преодоления необоснованного разрыва в уровнях оплаты труда в реальном секторе экономики и в сфере культуры», предусмотренное «Стратегией 2010», не только не привело к реальному увеличению оплаты труда работников музеев, но стало неожиданной преградой для приведения сетки специфических для музейного дела должностей в соответствие с реальностями сегодняшнего дня.

Изначально было установлено, что переходу бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда должны предшествовать разработка и утверждение Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих по всем отраслям отечественной экономики (последним по времени актом на эту тему было постановление Правительства Российской Федерации от 22.09.2007 №605). Для музеев страны разработка нового единого квалификационного справочника была и остается одной из насущных задач, поскольку существующий перечень должностей и квалификационные характеристики остались неизменными с начала 1990-х годов, а в ряде случаев еще со времен СССР. Такие основополагающие направления музейной деятельности, как хранение и учет музейных предметов, обеспечение их безопасности, изучение музейных предметов, образовательная деятельность музеев, не имели и не имеют адекватного отражения в перечне должностей, действующем сегодня. Разработанный в мае 2008 г. Союзом музеев России и Российской библиотечной ассоциацией проект «Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих по разделу “Квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и других служащих библиотек, музеев и организаций музейного типа”», в установленном порядке представленный в Минкультуры России и Минздравсоцразвития России, так и не утвержден.

В результате, переход музеев на новые условия оплаты труда (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5.08.2008 №583 и аналогичных решений органов власти субъектов Российской Федерации)[14] осуществлялся на основании профессиональных квалификационных групп должностей работников культуры, искусства и кинематографии (утверждено приказом Минздравсоцразвития России от 31.08.2007 №570), в которых оказались загадочные для современных музеев должности «редактор музея» или «заведующий передвижной выставкой», но естественно отсутствуют должности тех специалистов и руководителей, которые сегодня существуют в музеях страны. Говорить в этих условиях о профессионализации работы музейных специалистов очень трудно.

Однако самым драматичным сюжетом в истории реализации «Стратегии 2010», во всяком случае, для российских музеев, стало воплощение в жизнь задачи по «оптимизации сети бюджетных учреждений культуры».

Первый этап этого процесса ограничился федеральным уровнем и закончился передачей нескольких музеев из иных отраслей в ведение Минкультуры России, а также удачной передачей Государственного музея-заповедника «Царицыно» в ведение Правительства Москвы и неудачной попыткой передать Всероссийский историко-этнографический музей в Торжке и Музей Б. Ш. Окуджавы в Переделкино в ведение соответствующих субъектов Российской Федерации.

Реформа местного самоуправления имела для музеев более ощутимый результат: «оптимизация» бюджетной сети на муниципальном уровне обернулась идущим процессом фактической ликвидации музеев путем преобразования их в структурные подразделения поселенческих и межпоселенческих многопрофильных культурно-досуговых центров.

Следующим этапом стало введение в гражданское законодательство нового «типа» государственного и муниципального учреждения – автономного учреждения.

Автономное учреждение, будучи, как и любое другое учреждение, создано собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера (прежде всего, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта), не имеет гарантий финансирования со стороны своего учредителя, который при этом не несет субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения. Бюджеты соответствующих уровней могут (но не обязаны) предусматривать субсидии для своих автономных учреждений. По своим обязательствам автономное учреждение должно отвечать всеми имеющимися у него финансовыми средствами и имуществом, за исключением закрепленного за ним собственником при создании учреждения, приобретенного за счет средств учредителя и особо ценного имущества, то есть имущества, без которого осуществление автономным учреждением своих уставных целей и задач будет существенно затруднено.

Очевидно, что у любого музея все имущество является особо ценным, поскольку даже того, что есть, в большинстве случаев недостаточно для полноценного исполнения уставных целей и задач.

Изменение «типа» любого российского музея с бюджетного учреждения на автономное означало бы фактическое прекращение его деятельности.

Разработка федерального закона «Об автономных учреждениях» проходила в условиях исключительно активного выражения своих позиций со стороны культурной общественности, в результате чего в окончательном тексте закона (от 3.10.2006 №174-ФЗ)[15] появилась норма о невозможности изменения типа существующего бюджетного учреждения на автономное без инициативы либо согласия самого учреждения, а также оказались существенно ограничены полномочия наблюдательных (попечительских) советов автономных учреждений.

Думается, однако, что отсутствие на 01.01.2011 автономных учреждений в сфере культуры связано не с этими обстоятельствами, а с недостаточной ясностью в порядке выделения субсидий таким учреждениям, а также с полным отсутствием какой-либо практики по формированию государственных заданий для учреждений в ином виде, нежели в виде объемов финансирования прошлого года помноженного на официальный индекс инфляции.

2.4. Федеральный закон от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

В конце 2008 года, после очередного изменения структуры федеральных органов исполнительной власти, вопрос об отсутствии правоприменительной практики по закону «Об автономных учреждениях» вновь оказался в центре внимания и начался новый этап «оптимизации бюджетной сети».

Разработанный Минэкономразвития России под руководством Аппарата Правительства Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» был принят в середине 2010 года (№83-ФЗ от 08.05.2010 года)[16] и полностью должен вступить в силу с 1 июля 2012 года.

Этим законодательным актом внесены изменения в Гражданский Кодекс Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Закон ввел три типа учреждений: казенные, бюджетные, автономные, отменил субсидиарную ответственность собственника имущества в отношении и бюджетных, и автономных учреждений; сохранил сметное финансирование только для учреждений, созданных как казенные, резко ограничив при этом сферы, в которых такие учреждения могут создаваться; исключил возможность создания автономных учреждений в иных сферах деятельности, кроме социально-культурной; ввел понятие «нужды учреждений» в контексте законодательства о размещении заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд и внес еще много изменений в жизнь всех государственных (муниципальных) учреждений вообще и музеев, в частности.

Ключевыми среди всех этих изменений, разумеется, являются те, что внесены в Гражданский и Бюджетный кодексы.

До принятия федеральных законов от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ в части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации (статья 120) была зафиксирована в качестве одной из основных следующая особенность юридического лица, созданного собственником в виде учреждения:

«Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества».

Законодатель изначально исходил из следующей логики.

Если собственник создает некоммерческую организацию для достижения «богоугодных» целей («управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера»), при этом наделяет организацию всем необходимым имуществом, обязуется финансировать ее «полностью или частично», то в случае какой-нибудь неприятности – долгов, штрафов, претензий по возмещению вреда и т. п. – собственник должен за свое детище расплатиться, так как заинтересован в продолжении «богоугодной» деятельности, а не в получении доходов, не говоря уже о прибыли. С другой стороны, партнеры учреждения по хозяйственной деятельности не должны страдать от того, что связались с «бюджетниками», поэтому по долгам учреждения должно быть уплачено сполна, даже если само учреждение этого сделать не может.

Наличие у некоторых видов учреждений так называемых «собственных доходов» данную логику нисколько не размывало, так как все эти доходы учитывались в доходах соответствующего бюджета и по своей природе все равно были средствами собственника, создавшего учреждение.

Что, по сути, означала «субсидиарная ответственность»?

Первое, кредиторы учреждения не могли требовать в порядке возмещения ничего, кроме денежных средств. То есть, ни на движимое, ни на недвижимое имущество учреждения взыскания по долгам обращены быть не могли. В то время как для других юридических лиц при нехватке денежных средств для уплаты долгов производится принудительная продажа имущества, и вырученные деньги получает кредитор.

Для взыскания по долгам были «табуированы» некоторые статьи бюджетной сметы, главным образом, оплата труда и начисления на нее.

На практике, в случае возникновения кредиторской задолженности у учреждения главный распорядитель бюджетных средств увеличивал лимиты по соответствующей статье сметы учреждения с тем, чтобы задолженность была погашена. Аналогично решались вопросы возмещения вреда, причиненного физическим лицам в процессе деятельности учреждения (что в нашей сфере бывало чрезвычайно редко, имеется в виду вред), либо ущерба, причиненного имуществу третьих лиц (тоже случалось нечасто), уплаты штрафов и пени (по налогам, например).

Конечно «собственник», в лице учредителей учреждений и финансовых органов, всеми силами боролся с кредиторской задолженностью своих подопечных, как в форме наказания руководителей, так и в форме показательного сокращения объемов финансирования следующего года, однако все равно платил.

Второе, подрядчики (поставщики) учреждений, понимая, что имеют дело с государством, изначально были настроены на мирное решение всех вопросов по задолженностям – лучше получить когда-нибудь потом, чем судиться с государством.

Третье, невозможность забрать за долги недвижимое имущество учреждения делало его неинтересным для рейдеров всех уровней и мастей.

После ноября 2006 года приведенная выше норма стала распространяться на частные и бюджетные учреждения, а на автономные учреждения субсидиарная ответственность собственника их имущества уже не распространялась.

В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 года №83-ФЗ через 6 месяцев (с 1 января 2011 года) ситуация радикально изменится.

Законодатель решил поменять логику. Прежде всего, резко сократилось количество «богоугодных целей» – со следующего года к ним будут относиться только управленческие функции и функции обеспечения обороны и поддержания правопорядка (вместе с психиатрическими стационарами строго режима). Раз теперь социально-культурные функции не такие уж богоугодные, то учреждения (бюджетные и автономные) могут на них и подзаработать, тем более что «собственные доходы» уже не будут учитываться как доходы бюджета (они поступают в «самостоятельное распоряжение» автономного или бюджетного учреждения).

Этот посыл подкрепляется и в других законодательных актах, изменяемых в соответствии с 83-ФЗ. Так, казенные учреждения создаются для оказания услуг, выполнения работ и/или исполнения государственных функций, а бюджетные и автономные учреждения создаются исключительно для оказания услуг (выполнения работ).

Четко сформулированная обязанность создавшего учреждение собственника финансировать его полностью или частично действует теперь только для частного учреждения, а в отношении государственных и муниципальных учреждений обязанностей у собственника их имущества по финансированию более нет, предусмотрено только, что если собственник решит выделить «финансовое обеспечение», то делать он это должен в порядке определенном законом (другими словами: если сегодня ситуация, когда государственное (муниципальное) учреждение существует, «услуги» в соответствии с заданием оказывает, а финансирования от учредителя не получает, противоречит Гражданскому Кодексу, то с 1 января следующего года никакого противоречия уже не будет). Тот факт, что в Бюджетном Кодексе Российской Федерации появилась запись, что соответствующие бюджеты «предусматривают» (а не «могут предусматривать») субсидии бюджетным и автономным учреждениям, вовсе не значит, что эти субсидии будут «предусмотрены» для всех и в достаточных для выживания объемах. И в этом не будет ничего противозаконного!

Вместо общего для всех учреждений принципа, что учреждение отвечает по своим обязательствам только денежными средствами, с нового года это будет верно лишь для частных и казенных учреждений, а вот бюджетные и автономные учреждения «отвечают по своим обязательствам всем имеющимся у них имуществом».

Оставив пока без внимания имеющиеся в новом варианте 120-й статьи ограничения по имуществу, на которое может быть обращено взыскание, законодатель счел логичным, что при такой «свободе» действий у бюджетных и автономных учреждений сохранять субсидиарную ответственность собственника совершенно излишне.

Решив главную задачу с освобождением собственника и от обязанности финансировать созданное им государственное (муниципальное) учреждение, и от субсидиарной ответственности по обязательствам тех из них, что имеют «типы» бюджетного и автономного, законодатель все же уточнил на что же собственно может обратить взыскание по долгам неудовлетворенный кредитор учреждения.

Если из всего имущества бюджетного и автономного учреждения исключить все, что в 83-ФЗ отнесено к категории «за исключением», то получается следующее.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам движимым имуществом, не отнесенным к категории особо ценного движимого имущества (т. е. такого, без которого деятельность учреждения будет существенно затруднена), а также и особо ценным движимым имуществом, которое не было изначально закреплено собственником или куплено на бюджетные деньги, а поступило в оперативное управление учреждения иным способом (приобретено за собственные средства, получено в дар, по завещанию, в качестве благотворительного взноса и т. п.). В переводе на простой язык это значит, что взыскать по долгам могут некоторую часть закрепленных учредителем при создании или купленных на бюджетные средства столов, стульев, персональных компьютеров, автотранспорта и т. п., а также, скажем, книги из музейной библиотеки, музейные предметы, которые поступили в учреждение (музей) после его создания и не приобретались за счет бюджетных средств.

Автономное учреждение, кроме всего перечисленного для бюджетного, еще будет отвечать по своим долгам тем недвижимым имуществом, которое оно приобретет за счет собственных средств (!) или получит в дар, по завещанию, еще как-нибудь.

В качестве картины будущего: налоговая инспекция насчитала недоплату по налогам (с пенями, штрафами и т. п.), денег на счету музея не хватает для погашения задолженности. Тогда суд направляет в музей судебных исполнителей, которые описывают все вышеперечисленное, затем сертифицированные оценщики определяют рыночную стоимость описанного, затем это имущество продается с аукциона (этим занимаются органы управления государственным (муниципальным) имуществом), а вырученные средства зачисляются в бюджет в порядке погашения задолженности. С кредиторами, не относящимися к налоговым органам, будет все так же.

В итоге: музей остается не только без части музейного и библиотечного фондов, но и без зарплаты, ведь взыскание будет производиться с любых статей, ничего «защищенного» уже не будет.

Конечно, если какой-нибудь «автономный» музей сумел до всех этих событий купить на собственные деньги элитное жилье в пределах Бульварного кольца Москвы, то в этом случае, возможно, деньги на зарплату и музейный фонд не пострадают.

Законодатель не остановился на этом. Он изменил содержание самого понятия «оперативное управление». Как и раньше, все, что, так или иначе, поступает в учреждение, автоматически становится собственностью создавшего учреждение органа власти, а у учреждения находится на праве оперативного управления. Разница в том, что сегодня учреждение владеет, пользуется и распоряжается всем своим имуществом в пределах, установленных законом, а с нового года оно будет владеть и пользоваться по закону, а распоряжаться с согласия собственника. В реальной жизни грань между «согласием» и «приказом» для государственных (муниципальных) учреждений почти неуловима. В силу такого изменения гражданского законодательства для передачи, к примеру, музейных объектов недвижимости в пользование или собственность религиозной организации не потребуется изъятия этого имущества из оперативного управления музея – собственник просто «согласится» с такой сделкой, а получить «просьбу» об этом от музея – это дело административной техники.

Еще одно новшество приготовил законодатель и в регулировании процесса «изменения типа» государственных (муниципальных) учреждений.

В соответствии с Федеральным законом №83-ФЗ все существующие сегодня государственные или муниципальные музеи, будучи бюджетными учреждениями, «типа» своего не поменяют и в 2011 году, хотя содержание самого понятия «бюджетное учреждение» изменится радикально. И хотя в уставы всех ныне существующих музеев должны быть внесены значительные и по объему, и по смыслу изменения, они останутся учреждениями, «тип которых не изменяется».

При этом на данный момент совершенно исключено изменение типа существующих сегодня музеев на казенные учреждения, поскольку в силу закона (№ 83-ФЗ) казенными могут быть только органы власти, учреждения, где предусмотрена военная служба, а также учреждения, исполняющие наказания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Из приведенного перечня, имеющего исчерпывающий характер, очевидно, что некоторые шансы на превращение в казенное учреждение имеют только музеи МВД и пограничных войск, хотя и это маловероятно.

После завершения переходного периода (т. е. после 1 июля 2012 года) из бюджетного в казенное учреждение и обратно можно будет переходить в порядке, установленном каждым уровнем исполнительной власти соответственно: для федеральных – Правительством РФ, для региональных – администрациями субъектов РФ, для муниципальных – администрацией муниципального образования.

Что же касается жизни в переходный период, то Федеральный закон №83-ФЗ содержит однозначные поручения всем уровням исполнительной власти сформировать перечни подведомственных казенных (в силу закона) и бюджетных учреждений, никаких упоминаний об автономных учреждениях здесь нет.

Жизнь после 83-ФЗ для государственных (муниципальных) учреждений в целом, и для музеев, в частности, изменится и в смысле «взаимоотношения» с бюджетным финансированием.

Законодатель, обеспокоенный не только необходимостью дать социально-культурной сфере как можно больше свобод, но и экономией бюджетных средств, внес много тонких нюансов в общее положение о том, что финансовое обеспечение бюджетных и автономных учреждений осуществляется в форме субсидий.

После 1 июля 2012 года сметное бюджетное финансирование останется только у казенных учреждений, бюджетные и автономные полностью перейдут на субсидии, в период с 1 января 2010 г. по 1 июля 2012 г. смета остается и у казенных, и у бюджетных, если собственник (учредитель) не переведет бюджетные учреждения на субсидию раньше срока.

При этом бюджетные и автономные учреждения получателями бюджетных средств в понятиях Бюджетного Кодекса не являются, поскольку этот статус прямо связан с наличием субсидиарной ответственности собственника: получателю бюджетных средств собственник гарантирует обеспечение принятых этим получателем в пределах доведенных лимитов денежных обязательств, а «неполучателю» никто ничего не гарантирует, даже если его обязательства полностью соответствуют запланированному объему субсидии.

Если раньше государственные (муниципальные) услуги были полностью связаны с государственным (муниципальным) заданием, т. е. к таковым относились лишь те услуги, которые оказывались в рамках этого задания, то теперь абсолютно все услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями, отнесены к государственным (муниципальным) услугам. Это позволяет распространять действие такого законодательства, как, например, Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на любые учреждения, что казенные, что автономные, что бюджетные.

Причем, когда речь заходит о том, что музеи, архивы, библиотеки не только оказывают потребительские услуги, но и выполняют государственные функции (сохраняя культурное наследие страны), методологи из Минфина немедленно начинают рассуждать о коллективных услугах. Эти рассуждения лукавы сразу по нескольким причинам. Первое, в российском законодательстве такого понятия нет, и, стало быть, существующие правовые нормы никаких «коллективных услуг» не подразумевают. Второе, «Экономический словарь» (единственный, где есть определение «коллективных потребительских услуг») сообщает, что «Потребительские Коллективные Услуги – это услуги, предоставляемые одновременно всем членам общества (оборона, управление, наука) или членам отдельной общественной группы (просвещение, здравоохранение, пассажирский транспорт)». Однако именно в сферах обороны и управления создаются «казенные учреждения», призванные не только оказывать государственные (муниципальные) услуги, но и исполнять государственные функции. Третье, объемы финансирования бюджетных и автономных учреждений на текущий год будут определять отнюдь не «методологи», а те, кому теоретические рассуждения при распределении бюджетных средств интересны менее всего.

Лукавство присутствует не только в разъяснениях разработчиков Федерального закона 83-ФЗ, но и в его тексте. Формально норма о том, что субсидия рассчитывается с учетом затрат на содержание имущества бюджетного и автономного учреждения, в законе присутствует, но помещена она в текст Федерального закона «О некоммерческих организациях», а вот продублировать эту норму в Бюджетном Кодексе разработчики отказались категорически: ведь при реальном финансировании никакие иные законы, кроме Бюджетного Кодекса не рассматриваются. Именно поэтому так легко соглашаются и в Минфине, и в Минэкономразвитии включить все, что предлагают профессиональные сообщества, либо в Основы законодательства о культуре, либо в закон «О некоммерческих организациях» и т. п. Главное, чтобы ничего из необходимого музеям не попало в Бюджетный Кодекс, Налоговый Кодекс и в Федеральный закон 94-ФЗ.

В Бюджетном же Кодексе сказано, что финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат по оказанию государственных (муниципальных) услуг, каковые субсидии предусматриваются в соответствующих бюджетах. Субсидии на возмещение других затрат бюджетных и автономных учреждений «могут предусматриваться» (когда закон говорит что что-то может быть, а может и не быть, чаще всего сбывается «не быть»).

Даже если исходить из того, что все бюджеты в том же объеме, что и раньше (для «старых» бюджетников) заложат на 2012 год в финансовое обеспечение бюджетных и автономных учреждений, то получат они эти средства только после того, как уже произведут нормативные затраты на оказание услуг, и в том случае, если финансовые органы примут от них все документальные подтверждения произведенных затрат. Практика возмещения из бюджетов средств, уплаченных в виде налога на землю и имущество, свидетельствует, что фактически «возмещается» далеко не все. Казалось бы, если затраты «возмещаются», то средства субсидий в момент прихода на счета учреждения должны утрачивать свою бюджетную природу – ведь они возмещают «собственные средства» учреждения. Однако это наивная иллюзия. Федеральный закон 83-ФЗ жестко предусматривает взыскание в соответствующий бюджет неизрасходованных учреждением средств субсидий. При самом лучшем раскладе, реально получить можно будет примерно 50% предусмотренных в бюджете средств: возмещение по 4 кварталу точно не успеют перечислить в текущем году, а полученное в декабре возмещение затрат 3 квартала точно не успеем израсходовать.

Другая ловушка в приведенном определении формы финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений находится в словах «нормативные затраты». В терминологии бюджетного законодательства «нормативные затраты» и реальные затраты между собой не имеют почти ничего общего (в объемах, во всяком случае). Год назад во исполнение норм Бюджетного Кодекса и соответствующего Постановления Правительства РФ Минфин России утвердил Методические указания по расчету нормативных затрат на оказание услуг учреждениями и на содержание их имущества. Методологический подход Минфина России заключается в том, что в нормативные затраты на оказание услуг включаются среднестатистические расходы на оплату труда, общехозяйственные расходы и содержание с текущим ремонтом той части имущества, которая непосредственно связана с оказанием услуг. Все прочие затраты по содержанию имущества, включая налоги, выделены в другой норматив. 83-ФЗ не содержит никаких указаний на то, что данный подход будет пересмотрен.

Примененный в случае с субсидиями принцип включения в отраслевые законы «успокаивающих» общественность норм без переноса их в бюджетное и налоговое законодательство использован и в определении содержания и смысла такого документа, как государственное (муниципальное) задание.

В разных частях 83-ФЗ описывается принцип деятельности бюджетных и автономных учреждений на основе государственного (муниципального) задания, которое формирует учредитель, включая в него требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), и от исполнения которого ни бюджетное, ни автономное учреждение отказаться не вправе.

Однако, как только речь заходит о формировании бюджета на очередной год, оказывается, что в этих целях используется не все государственное (муниципальное) задание, а только «показатели» этого задания, из числа которых состав оказываемых услуг исключен, а оставлены показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых услуг. В переводе с «бюджетного» языка на человеческий это означает, что при планировании бюджетных ассигнований на очередной год в расчет будет приниматься объем предполагаемых к «оказанию» услуг в денежном выражении, причем добиться увеличения этого объема будет практически невозможно. То есть, не размер бюджетных ассигнований на субсидии государственным (муниципальным) учреждениям будет рассчитываться на основе количества и качества планируемых услуг (работ), а количество этих услуг (работ) будет выводиться из запланированного объема бюджетных ассигнований (как, впрочем, было и до этого).

Совсем уж цинично в этом контексте звучит норма о том, что сокращение размеров субсидий должно сопровождаться соответствующим сокращением объемов государственного (муниципального) задания. Понятно, что при извращенной логике формирования задания иного быть не может, но характер выделения субсидий как «возмещения затрат» превращает приведенную норму в абсурд (то есть, мы уже оказали услуги, понесли затраты, а когда дело дошло до «возмещения», нам говорят, что и субсидия, и госзадание – уменьшены, и возмещать нам будут не все, что мы «оказали», тем более законодатель предоставил нам право оказывать услуги сверх задания).

До 83-ФЗ для автономных учреждений было предусмотрено одно весьма существенное послабление: они не должны были открывать свои счета в органах казначейства.

Теперь же ситуация такова: бюджетные учреждения обязаны все счета открывать в казначействе (или соответствующих финансовых органах субъекта, муниципального образования), однако, и для автономных учреждений ввели «право» обслуживаться не в коммерческих банках, а в казначействах. Более того, учредители автономных учреждений также наделены правом открывать для этих учреждений счета в системе казначейства. Повторимся: для бюджетной сферы разница между «правом» и «обязанностью» трудноуловима.

Это еще не все. Законодатель порадовал государственные (муниципальные) учреждения целым букетом изменений в законодательство «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (94-ФЗ).

Прежде всего, расширилось понятие «государственных (муниципальных) нужд». До 83-ФЗ к этим нуждам относились только нужды государственных заказчиков, являющихся получателями бюджетных средств. Теперь же «нужды» от права создавать бюджетные обязательства оторваны безусловно – к ним добавлены «нужды бюджетных учреждений», и введен собирательный термин «нужды заказчика». Имеется в виду, что действие 94-ФЗ распространяется на удовлетворение всех «нужд заказчика», независимо от источника поступления средств для этого.

Таким образом, бюджетное учреждение обязано проводить торги в формах, установленных 94-ФЗ и по средствам субсидий и по собственным средствам.

Очевидно, что такая же судьба ждет автономные учреждения, поскольку законодатель создал для этого все предпосылки, но пока автономные учреждения от 94-ФЗ освобождены.

Весь процесс разработки и утверждения 83-ФЗ сопровождался клятвами его разработчиков, что главная их цель – расширить полномочия государственных (муниципальных) учреждений, дать им свободу для более эффективного оказания услуг.

Посмотрим, что за «права» и «свободы» мы получили от 83-ФЗ.

Бюджетные и автономные учреждения могут распоряжаться находящимся в их оперативном управлении имуществом, за исключением... почти всего.

Средства, полученные от приносящих доходы видов деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного и автономного учреждения при условии, что эти виды деятельности исчерпывающе указаны в уставе (то есть, по желанию учредителя).

Эти «собственные» средства даже казначейством должны перечисляться по требованию учреждений без предъявления документов об источнике возникновения обязательств, но эти же средства органы казначейства вправе изымать в соответствующий бюджет с возвратом не позднее 31 декабря текущего года.

Теперь посмотрим, какова же плата за обретенную свободу.

Отменены гарантии финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений.

Объемы субсидий для бюджетных и автономных учреждений по закону должны быть меньше, чем прошлое сметное финансирование.

Субсидии выделяются в порядке «возмещения затрат», то есть утром – стулья, вечером – деньги.

Расчет субсидий заведомо не включает в себя содержание всего имущества учреждений, особенно музеев.

Бюджетные учреждения обязаны под угрозой административной ответственности тратить все свои средства только в соответствии с требованиями 94-ФЗ.

Руководитель бюджетного учреждения должен быть уволен учредителем в случае превышения учреждением предельного размера кредиторской задолженности, установленного самим учредителем.

Изменение типа учреждений не требует ни инициативы, ни согласия самого учреждения.

Баланс кнута и пряника явно сдвинут в сторону кнута, как всегда, впрочем.

Таким образом, с завершением переходного периода в реализации Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ все цели, поставленные в свое время в «Стратегии 2010», будут достигнуты.

2.5. Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. №327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной и муниципальной собственности»[17]

В контексте административной, бюджетной и муниципальной реформ был окончательно решен вопрос о форме так называемой «церковной реституции».

После бурных, нервных, полных антимузейной риторики обсуждений был принят соответствующий закон, оставивший, правда, на будущее решение вопроса о передаче музейных предметов культового происхождения.

На данный момент музеи страны поставлены перед необходимостью (в разной ситуации – разной степени срочности) освобождать занимаемые здания, на которые заявляют претензии религиозные организации. Поскольку принятый закон фактически исключает варианты отказа церкви в ее запросах, постольку около 30% музейных зданий и помещений будут передаваться церкви. Усилиями общественности в данном законе воспроизведена норма из «Основ законодательства о культуре» о возможности вывода музеев из занимаемых помещений только при условии предоставления им соответствующего иного здания или помещений, пригодных для осуществления музейной деятельности. При этом установлено, что срок решения этой проблемы не может превышать 6 лет с момента поступления заявки от религиозной организации. Практика, однако, показывает, что такие вопросы решаются существенно дольше, а значит, очередные конфликты между музеями и Русской православной церковью будут возникать и впредь.

Примеры последнего времени показывают, что даже при наличии воли и издания необходимых решений властями региона или федеральными органами власти, вывод музея в готовое для этого здание, где выполнены все необходимые работы, смонтировано оборудование, налажена работа всех технологических систем музейного жизнеобеспечения, вариант почти утопический. Музей Москвы спешно эвакуировали из здания церкви Иоанна Богослова под Вязом на Новой площади столицы в неотремонтированные Провиантские склады, хотя передача храма приходу была согласована руководством города 20 лет назад. Аналогичная ситуация происходит и с выводом из здания храма фондохранилища Тюменского музея имени И. Я. Словцова. Как раз те самые 6 нормативных лет идет война рязанской общественности против вывода из Рязанского Кремля музея-заповедника (федерального, особо ценного), сегодня музей передал епархии более половины занимавшихся им помещений, а вопрос о новом здании для него все так же далек от решения, как и 6 лет назад. В Перми знаменитая Художественная галерея оказалась практически в осаде: здание, в котором она находится, является федеральной собственностью, договор пользования им истек и не продлен Росимуществом, которое делает вид, что здание собора свободно, и его можно передавать Епархии. А учредитель галереи в лице администрации Пермского края никак не может выбрать – какому бы самому знаменитому зарубежному архитектору заказать проект нового здания для музея. И это еще не самые плохие варианты, с музеями поменьше и не такими известными церемониться вообще никто не будет.

Несмотря на все эти тревожные ситуации, сами музеи и музейное сообщество, в целом, убеждены – никаких противоречий, а тем более, конфликтов между музеями и церковью быть не должно и, по сути, нет. Просто, каждое свое решение государство должно обеспечивать и финансово, и материально, и организационно. Должно…

2.6. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[18] («Стратегия 2020»)

Хотя мировой экономический кризис несколько отсрочил завершение всех намеченных Стратегией социально-экономического развития страны на первое десятилетие XXI века задач, к 2012 году они будут в целом решены. Поэтому перспективы следующих десяти лет были определены заблаговременно.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года была утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662 и содержит план действий государства по продолжению начатых в 2000-х годах реформ.

Следует оговориться – последствия кризиса и связанное с этим понимание безотлагательности модернизационных усилий в сфере экономики и реального производства, а значит и в социальной сфере, требуют существенных корректировок утвержденного плана действий.

Для уточнения концепции долгосрочного развития создана 21 рабочая группа:

- Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности;

- Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики;

- Реформа пенсионной системы;

- Укрепление рыночных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства;

- Переход от стимулирования инноваций к росту на их основе;

- Налоговая политика;

- Рынок труда, профессиональное образование, миграционная политика;

- Новая школа;

- Сокращение неравенства и преодоление бедности;

- Развитие финансового и банковского сектора;

- Здоровье и среда обитания человека;

- Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика;

- Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы;

Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности и обратной связи с гражданами и бизнесом;

- Управление государственной собственностью и приватизация;

- Развитие общественных институтов;

- Реформа бюджетного сектора в экономике;

- Реформа естественных монополий;

- Преодоление территориальной и информационной разобщенности: развитие транспортной системы, связи и информации;

- Международная позиция России: экономические ориентиры;

- Развитие экономической и социальной интеграции в постсоветском пространстве.

Нет необходимости обсуждать вопрос – почему в этом наборе нет 22-й группы – Культура и культурное наследие России.

Поскольку отсутствие у участников процесса доработки «Стратегии 2020» интереса к культурным аспектам развития страны является фактом, а утвержденный в ноябре 2008 года документ никто не отменял, стоит проанализировать то будущее культуры и музеев, которое в этом документе описано.

Целью утвержденной «Стратегии 2020» является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В 2015–2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности).

Достижение этой цели означает формирование качественно нового образа будущей России к концу следующего десятилетия.

«Стратегия 2020» формулирует направления и этапы перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития (вопрос о том, какую ориентацию имел тип экономического развития в предшествующий период, следует признать риторическим). В числе направлений перехода обозначено развитие человеческого потенциала России, что предполагает, в том числе, улучшение качества социальной среды. В ходе «улучшения качества» этой среды поставлена задача добиться «создания экономических условий сохранения и умножения культурных и духовных ценностей российского народа».

В контексте предыдущих действий по смене «ориентации» экономического развития понятно, что речь идет о дальнейшем сокращении и в конце концов полном отказе государства от поддержки культуры страны и культурного наследия, в частности.

Это подтверждается и тем, что ни на первом этапе реализации «Стратегии 2020» (до 2012 года), ни на втором этапе (до 2020 года), ни в период после 2020 года культура в число приоритетов не включена, а планы относительно культуры изложены в разделе, описывающем конкретные действия, направленные на развитие человеческого потенциала в части создания более качественной социальной среды.

Приоритетными в реализации культурной политики на ближайшее десятилетие «Стратегией 2020» в интересующей нас сфере определены:

- формирование сети многофункциональных культурных комплексов (многопрофильных учреждений, соединяющих в едином центре клуб, библиотеку, музей, галерею, детскую школу искусств и др.);

- повсеместное внедрение и распространение новых информационных продуктов и технологий;

- обеспечение условий для функционирования и развития библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото-, видео- и аудиофондов;

- сохранение и пополнение библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото-, видео- и аудиофондов;

- перевод в электронный вид архивных, библиотечных, музейных  кино-, фото-, видео- и аудиофондов, создание инфраструктуры доступа населения к ним с использованием сети Интернет

и, наконец,

- разработка и внедрение систем охранной и учетной маркировки музейных предметов, а также хранения страховых электронных копий недвижимых объектов культурного наследия.

Конечно, любая задача меркнет перед необходимостью разработать и внедрить систему хранения страховых электронных копий недвижимых памятников истории и культуры (Бородинского и Куликова полей, например), но наличие в приоритетах культурной политики ближайшего будущего сохранения, пополнения, «развития и функционирования» Музейного фона Российской Федерации, безусловно, обнадеживает.

Даже то, что единственным целевым показателем в музейной сфере названа доля отреставрированных музейных предметов (что несколько странно, поскольку, чем лучше условия хранения и экспонирования музейного фонда, тем меньше потребность в реставрации, которая суть искажение подлинного артефакта), а к 2020 году поставлена задача добиться, видимо, тотального «сохранения» музейного фонда, не умаляет важности сформулированных в этом разделе «Стратегии 2020» задач и действий.

Однако завершается этот раздел утверждением, что:

«Принципиальной особенностью государственной политики в сфере культуры Российской Федерации при ее реализации по обозначенным направлениям до 2020 года становится децентрализация управления отраслью. Проектно-ориентированное финансирование деятельности учреждений культуры позволит ввести их в систему современных экономических отношений. Развитие института частно-государственного партнерства в сфере культуры будет способствовать привлечению внебюджетных средств и сокращению бюджетных затрат».

Если перевести этот пассаж на понятный каждому язык, то принципиальной особенностью государственной политики в сфере культуры предполагается отказ от бюджетного ее финансирования, приватизация учреждений и объектов культуры с тем, чтобы «ввести их в систему современных экономических отношений».

Содержание раздела «Долгосрочные приоритеты денежно-кредитной и бюджетной политики» подтверждает тот факт, что в период до 2020 года государственные расходы на культуру в рамках «устранения инфраструктурных и институциональных ограничений и создания условий для инновационного развития экономики, повышения уровня и качества жизни населения» не предусмотрены.

Тем более что «предполагается обеспечить продолжение работы по инвентаризации всех имеющихся расходных обязательств и их анализ с целью определения соответствия приоритетам развития, чувствительности к изменениям макроэкономических условий», – напомним, культуры в числе приоритетов развития страны нет, а также планируется «перевод основной части расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ».

Единственный луч света в этой эсхатологической картине будущего российской культуры и музеев – это заявление Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина о необходимости разработки и утверждения Долгосрочной целевой программы «Культура России».

 

 

 

III. Законодательство о культуре и музеи

 

«Культуру нельзя унаследовать, ее надо завоевать».

Андре Мальро

 

За последние 20 лет в Российской Федерации впервые за всю историю нашей страны в целом сформировано законодательство в сфере культуры и культурного наследия.

Основной закон страны – Конституция Российской Федерации закрепила как нормы прямого действия основополагающие гарантии прав граждан в этой сфере, которые и являются краеугольным камнем культурной политики Российской Федерации.

Российская Федерация гарантирует создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантирует светский характер отечественной культуры, гарантирует каждому свободу творчества и защиту интеллектуальной собственности, гарантирует право каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, гарантирует реализацию гражданами обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция Российской Федерации гарантирует также государственную защиту этих прав и свобод человека и гражданина.

Основной закон страны предусматривает, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации являются прерогативой Российской Федерации; что охрана памятников истории и культуры, а также общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и правовое регулирование в этих сферах осуществляется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации установлено, что Правительство Российской Федерации организует реализацию внешней и внутренней политики государства, в том числе и в ее культурной составляющей, а также обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

В соответствии с этими базовыми принципами формировалось законодательство Российской Федерации в сфере культуры, к которому относятся закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей», федеральные законы «О библиотечном деле в Российской Федерации», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «Об архивном деле в Российской Федерации», «О народных художественных промыслах», «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», Четвертая часть Гражданского кодекса Российской Федерации.

Главным звеном в культурном законодательстве страны должен являться закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», однако, принятый еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса Российской Федерации этот документ с внесенными в него бесчисленными поправками практически полностью утратил это свое значение. Результатом этого является разрозненность законодательных актов в сфере культуры, противоречивость понятийного аппарата, декларативность многих норм и, как следствие, низкая эффективность правового регулирования в данной сфере.

Вопрос о необходимости модернизации действующего закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» обсуждается, в том числе и законодателями, с 1999 года. Главная задача «Основ...», постулированная в начале 1990-х годов, а именно однозначный запрет цензуры во всех ее видах, к середине 1990-х годов была выполнена. Ход общественного развития и государственного строительства однозначно исключал возврат к диктату какой-либо идеологической доктрины и введения государственной цензуры на ее основе.

Вместе с тем, уже тогда было очевидно, что действующий закон не выполняет своей главной функции – создавать систему правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие в сфере общественной жизни и функционирования государственных институтов, относимой к культуре. Один из первых законодательных актов Новой России – «Основы…» практически полностью противоречил установившимся к началу 2000-х годов юридико-техническим требованиям к законодательным актам Российской Федерации.

Попытки лексического обновления данного законодательного акта потерпели неудачу, поскольку не решали описанных выше проблем.

С другой стороны, на протяжении 1990-х и первой половины 2000-х годов происходило активное формирование раздела отечественного законодательства, связанного с правовым регулированием отдельных видов деятельности в сфере культуры. Каждый из таких законов ориентирован на конкретную, поддающуюся описанию сферу правоотношений в отдельных видах культурной деятельности, опирается на соответствующие международноправовые акты, имеет свою систему понятий и терминов, содержит нормы прямого действия.

При этом сложившаяся система законодательного регулирования отдельных видов культурной деятельности не затрагивает сферы творческой деятельности, поскольку в ее процессе не возникает каких-либо правоотношений между субъектами деятельности, а защита прав творца обеспечена законодательством об авторских и смежных правах (4 часть Гражданского Кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, проводимое реформирование бюджетной, финансовой, налоговой и административной системы порождает все больше требований со стороны различных культурных профессиональных сообществ учитывать специфику их деятельности в рамках проводимых реформ.

Именно учет этой специфичности и является основанием для новых попыток создать новый закон либо о культурной деятельности в целом, либо о государственной культурной политике.

В 2011 году появился проект нового закона «О культурной деятельности и основах государственной культурной политики в Российской Федерации», разработанный членами Общественной Палаты Российской Федерации на основе законопроекта, предложенного Министерством культуры Российской Федерации.

С сожалением приходится констатировать, что этот проект ни в коей мере не решает проблем, озвучиваемых в последнее десятилетие культурными сообществами страны. По сути, он не имеет предмета регулирования, поскольку невозможно регулировать что бы то ни было в сфере, определенной как «совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве».

Вечный и не имеющий перспектив спор наших культурологов о том, что есть культура, привел к патовой ситуации в разработке нового законодательства.

Музейное сообщество, не имея склонности к схоластике, при формулировании концептуальных основ нового законодательства о культуре исходит из следующего.

Понятие культура, в широком смысле этого слова, есть система исторически развивающихся надбиологических программ человеческой деятельности, поведения и общения, выступающих условием воспроизводства и изменения социальной жизни во всех ее основных проявлениях. В этом понимании культура хранит, транслирует (передает от поколения к поколению) и генерирует программы деятельности, поведения и общения людей, которые обеспечивают воспроизводство многообразия форм социальной жизни, видов деятельности, характерных для определенного типа общества, присущей ему предметной среды (второй природы), его социальных связей и типов личностей – всего, что составляет реальную ткань социальной жизни на определенном этапе ее исторического развития.

То, что мы обычно называем «сферой культуры» представляет собой процессы и результаты культурной, творческой деятельности в прошлом и настоящем – язык, создание произведений искусства и сами произведения искусства, формы их передачи и исполнения, объекты материального и нематериального культурного наследия, институты и инфраструктура культуры и т. п.

Очевидно, что без сохранения и развития «сферы культуры» не будет и культуры в широком смысле слова.

Новый закон должен исходить из аксиомы том, что цивилизация и культура являют собой тождество, что никакое развитие (ни политическое, ни общественное, ни экономическое) без культуры невозможно, что Россия только тогда будет действительно великой культурной державой, когда права граждан в сфере культуры будут не только декларироваться, но и реально (материально, финансово, законодательно) обеспечиваться государством путем формирования, поддержки и развития единого культурного пространства страны, безусловного сохранения богатейшего материального и духовного культурного наследия народов России, продвижения российской культуры и культурного наследия в мире, формирования у граждан страны знаний и чувств уважения, любви и ответственности в отношении российской культуры, ее культурного наследия, русского языка.

Построенное на такой основе «культурное законодательство» должно перестать, наконец, определяться как «отраслевое», но восприниматься всеми как система правовых норм, пронизывающих все сферы отечественного законодательства, а значит, и жизни страны.

Решение такой задачи в полном объеме возможно только при разработке и принятии не специального федерального закона, а Кодекса законов о культуре Российской Федерации.

Сегодня совершенно очевидно, что одна из главных задач современного законодательства о культуре – это установление четкого, недвусмысленного перечня видов культурной деятельности, регулирование для которых обладает выраженной спецификой.

Экономика как сфера деятельности людей представляет собой связанное с затратами ресурсов производство потребительских благ – всего того, что увеличивает благосостояние, удовлетворяя различные потребности людей.

Культура же как сфера деятельности направлена, прежде всего, на формирование у людей этих самых потребностей, причем потребностей высшего порядка.

В силу этого такие сферы культурной деятельности, как создание произведений искусства, исполнение произведений искусства, сохранение, изучение и представление музейного фонда, формирование, систематизация и изучение архивного фонда, формирование и сохранение Национального библиотечного фонда и библиотечно-информационное обслуживание, выявление, сохранение и популяризация памятников истории и культуры, сохранение и популяризация нематериального культурного наследия народов Российской Федерации, по своей природе не могут составлять часть экономической деятельности и требуют совершенного иного правового регулирования.

Законодательство о культуре в принципе не должно пытаться вмешиваться в регулирование рыночных отношений, которые определяются как «экономические отношения, складывающиеся между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного и муниципального управления в условиях рыночной ориентации на выгоду». Задачей законодательства о культуре, в том числе, должно быть четкое определение границы, где заканчивается внеэкономическое регулирование отношений в сфере культуры. Все, что по другую сторону должно и будет жить по законам рынка, правила которого устанавливаются другими сферами законодательства.

В силу этого вопросы «конкурентоспособности культуры», «развития рынка в сфере культуры» не могут быть предметом данного законодательства.

Новое законодательство о культуре должно непременно содержать и конкретизацию конституционных норм об обязанностях и полномочиях государства в сфере культуры. Именно в этом законодательном акте необходимо определить – в каких формах осуществляются гарантии прав граждан в сфере культуры, каковы базовые принципы и положения государственной культурной политики Российской Федерации, как именно исполнительная власть обеспечивает поддержку культуры и сохранение культурного наследия народов Российской Федерации.

Кодифицированное законодательство о культуре должно устранить и существующие противоречия и варианты толкования основных понятий и терминов, применяемых в российском законодательстве в отношении сферы культуры и культурного наследия. Разнообразные варианты трактовки таких понятий, как «культурные ценности», «культурные блага», «культурное достояние», «особо ценные объекты культурного наследия», «предметы, имеющие особую ценность», ставят действие законов в зависимость от меры и формы понимания этих дефиниций применяющих тот или иной закон лиц.

Законодательство о культуре должно раз и навсегда зафиксировать особенности статуса, целей создания и порядка деятельности учреждений, обеспечивающих сохранение культурно-исторического наследия, а также учреждений профессионального образования в сфере культуры и искусства.

Необходимо, чтобы новое законодательство непреложно установило норму о несводимости всех видов культурной деятельности к оказанию услуг (государственных либо нет) населению, однозначно сформулировало те государственные функции, которые по своей природе выполняют учреждения культуры и учреждения образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации.

Необходимо установить четкие нормы, определяющие специфику всех видов творческого труда и статуса творческого работника, нормы, фиксирующие формы государственного протекционизма в отношении меценатской деятельности.

И, разумеется, в новом законодательстве о культуре должен присутствовать специальный раздел, устанавливающий формы и виды сохранения нематериального наследия народов Российской Федерации.

Разработка и принятие кодифицированного законодательства о культуре обязательно должны сопровождаться разработкой и принятием изменений и дополнений в действующие законодательные и нормативно-правовые акты как общего, так и специального характера.

В частности, такие изменения и дополнения должны быть внесены в:

- Налоговое, бюджетное, таможенное законодательство, законодательство об автономных учреждениях и размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд – в части учета специфики видов культурной деятельности и статуса творческих работников и учреждений культуры;

- Законодательство об образовании, высшем и послевузовском образовании – в части специфики образовательной деятельности в сфере культуры и искусства;

- Водный, Лесной, Земельный и Градостроительный кодексы – в части обеспечения сохранения объектов культурного наследия, в том числе отнесенных к категории историко-культурных заповедников (музеев-заповедников).

Обновление, систематизация и кодификация российского законодательства о культуре, включение его базовых принципов в весь корпус российского законодательства может и должно существенно повысить уровень законодательной, правовой защиты этой сферы общественной жизни, создать реальные предпосылки для сохранения и развития культуры России.

Очевидно, что без формирования у новых поколений россиян способностей к творческому освоению действительности, без формирования и закрепления во всей последующей жизни инновационных моделей поведения переход к инновационному развитию России в принципе решен быть не может.

Не менее очевидно и то, что добиться поставленных целей без культуры и вне культуры невозможно.

Культура есть тот единственный инструмент, который позволяет изменять вектор общественного развития, формирует адекватные сегодняшним условиям ценностные установки и целеполагания и у отдельного человека, и у общества в целом.

Это уникальное свойство культуры было зафиксировано и осмыслено уже две с половиной тысячи лет тому назад древними греками как катарсис – очищение через сострадание.

В российской истории культура всегда играла в жизни страны и общества совершенно особую роль. Российское, русское искусство, культура спасали нашу страну в самые трудные, смутные времена, позволяя сохранить национальную идентичность и возродить государство, но и все взлеты в общественном развитии имели своим источником отечественную культуру.

Но именно особая миссия российской культуры всегда делала ее чрезвычайно чувствительной к позиции власти, и всякий раз, когда власть отказывалась от культуры как фактора общественной консолидации и стабильности, страна погружалась во тьму и хаос.

Парадокс сегодняшней ситуации заключается в том, что беспрецедентно сложную и ответственную задачу модернизации российского общества возможно решить, только используя потенциал видов общественной деятельности, оцениваемых современным государством как сугубо маргинальные и малозначительные.

В действующем общероссийском классификаторе видов экономической деятельности[19] только образование удостоилось собственного раздела (к счастью, авторы классификатора тоже ходили в школу), наука же попала в раздел «Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг», а культура, средства массовой информации, религиозные организации и вовсе разместились под заголовком «Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг» как раз между «удалением сточных вод и отходов» и «организацией похорон».

Проблема здесь, разумеется, не в словах и названиях, а в том, что подобные классификаторы чрезвычайно точно отражают нынешнее отношение государства ко всему, что не создает валовой внутренний продукт и при этом не относится к институтам подавления (армия, правоохранительные органы).

И еще одна, может быть, более важная проблема отражена в упомянутом факте – это сугубо отраслевой принцип формирования государственной политики во всех сферах государственной и общественной жизни. Принцип, когда инструмент достижения цели подменяет саму цель.

Результат этого очевиден. Отсутствие культуры в числе национальных приоритетов, непрерывное снижение темпов роста расходов на культуру и их доли в расходной части бюджета, возникший в последние годы грандиозный разрыв в объемах финансирования образования и культуры, де-факто направленный против культуры характер бюджетной и административной реформ сформировало ситуацию, когда российская культура, отечественное культурное наследие, обладая уникальным потенциалом воздействия на процессы общественного развития и формирования творческой личности наших молодых сограждан, все больше лишается практических возможностей эту свою миссию осуществить.

Необходимо принятие решения о принципиальном изменении подходов к формированию государственной культурной политики, имея в виду культуру в самом широком понимании. Такая государственная культурная политика сможет уйти от деструктивного ведомственного подхода, сможет ставить и решать задачи модернизации общества, перехода от традиционно-охранительных к модернизационно-инновационным моделям общественного развития.

Необходимо предпринять общие усилия по модернизации российского законодательства о культуре, которое должно быть построено на понимании культуры не как совокупности малоэффективных видов экономической деятельности, помещаемых в один ряд с вывозом мусора и оказанием ритуальных услуг, а на понимании искусства, культуры, образования в сфере искусства и культуры, эстетического воспитания как совершенно специфических видов общественной деятельности, решающих основные задачи сохранения и развития российской цивилизации.

 

 

 

IV. Музеи и общество

 

«В современном мире, который стремится использовать для своего развития все средства, музеи должны выйти за пределы традиционных задач и функций: идентификации, консервации и просвещения – и перейти к осуществлению более широких программ, которые позволят им активнее участвовать в жизни общества и полнее интегрироваться в окружающую среду. Чтобы достичь этого и вовлечь посетителей в свою деятельность, музеи все чаще обращаются к принципу междисциплинарности, к применению в культурно-просветительской деятельности новейших методов коммуникации и современных форм работы с населением».

«Квебекская декларация: основные принципы новой музеологии», Квебек, 13 октября 1984 г.

 

 

4.1. Музей как общественный институт

Социальные функции музея меняются вместе с обществом, которым он создан и содержится и для которого и внутри которого существует. Соответственно, каждый этап общественного развития вызывает к жизни те или иные формы взаимодействия музея с людьми, которые в него приходят.

При этом, миссия музея как хранителя, исследователя и собирателя остается неизменной, хотя и не отказывается от модернизации соответствующего музейного инструментария.

С наступлением компьютерной эры, быстро перешедшей в эпоху Интернета, существовавшие в «книжной цивилизации» формы взаимодействия музея и публики начали трансформироваться от информативной, дидактической и пассивно-просветительской установки в то, что культурологи, музеологи, социологи называют «коммуникативностью», когда посетитель музея становится полноправным участником этого процесса.

Все тонкости трактовки музея как коммуникационной системы следует оставить названным выше ученым. В контексте этого доклада важно следующее: расширение, видоизменение, обновление социальных функций музея должно быть результатом его взаимодействия как общественной институции с обществом, а не инструментом исполнения воли (или прихоти) вышестоящей бюрократии. Речь идет о проявившейся в последнее время тенденции превращать музеи в место развлечения публики, в чистый аттракцион, в «досуговое учреждение». Эти тенденции проявляются в создании на муниципальном уровне так называемых «комплексных досуговых центров», куда включаются и клуб, и библиотека, и музей, и детская школа искусств, в результате чего все превращается в клуб. К этой же категории относятся и натужные попытки создавать на базе музеев «культурно-туристические кластеры», принимающие характер пандемии разговоры о «брендировании» регионов и территорий, повсеместное превращение симпатичной по замыслу акции «Ночь в музее» в банальную «тусовку». Чего стоят конкурсы на наибольшее количество музейных билетов, приобретенных с 20.00 до 24.00 в период этой акции! Победили, кстати, два недоросля, сумевшие оббегать за это время девять музейных «точек».

Вместе с тем, вопрос о том, где проходит демаркационная линия, когда музейная «интерактивность» и развлекательность начинают разрушать природу музея, требует специального изучения, для которого в данный момент нет достаточных данных.

 

4.2. Музей и система образования

Развитие современного музея, в котором около 60% посетителей – дети, напрямую связано с обновлением системы отечественного образования, ориентированного на адаптацию национальных стандартов к европейским стандартам в рамках Болонского процесса. Провозглашаемые в этом документе задачи сохранения, распространения и развития национальной культуры, воспитания бережного отношения к отечественному историческому и культурному наследию, развития творческих способностей детей и молодежи делают актуальным взаимодействие музея и системы образования в области воспитания искусством детей и молодежи в системе «музей – учреждения образования».

Одним из важнейших факторов процветания государства является воспитание подрастающего поколения. Согласно концепции современного национального воспитательного идеала, гражданин России – это высоконравственный, творческий, компетентный член общества, принимающий судьбу Отечества как свою личную и осознающий ответственность за настоящее и будущее своей страны. Воспитание такого Гражданина зиждется на духовных и культурных традициях многонационального народа Российской Федерации.

Говоря о нравственных проблемах сегодняшнего общества, следует отметить, что причиной его плачевного состояния стала дегуманизация образования и неспособность современной школы решать комплекс педагогических проблем, в том числе и на основе лучших традиций художественной культуры, одним из символов которой является музей. К сожалению, построение учебного процесса с опорой на репродуктивный уровень восприятия знаний, уводит школу в сторону от задач формирования творческой, гармонически развитой личности.

Как известно, развитие человека осуществляется в физическом, психическом и духовном направлениях. Их гармоничное сочетание является залогом успешного развития общества и перекосы в этом плане недопустимы, особенно, что касается духовного развития подрастающего поколения, в пространстве которого находится поиск смысла самого себя, правды и т. д. Забвение духовного развития ведет к потере ребенком нравственно этической опоры и культурной идентичности.

В стране, обладающей громадным культурным потенциалом, сегодня явно недооценены возможности музея, который в артефактах истории и культуры воплощает культурное наследие, а значит духовность нации и человечества. Исторической практикой доказано, что его взаимодействие с системой образования наиболее полно отражает тенденцию сохранения культурно-исторического опыта. Этот вывод приобретает особый смысл в условиях стремительного развития информационных технологий, когда интеграция во всех областях знания и жизнедеятельности человека еще острее подчеркивает необходимость формирования целостного мировосприятия ребенка. Ведь для него мир и среда обитания едины и неразделимы, а стало быть, равноценны по своей значимости. Данная аксиома позволяет сделать вывод о том, что именно музей является институцией, способствующей формированию личности, которая способна, усвоив текст гуманитарной культуры, интегрировать его в контекст собственной жизни и жизни общества.

Развиваясь с конца XVIII века как самостоятельный социокультурный институт, музей постоянно совершенствовал свою педагогическую деятельность, которая всегда опиралась на три основные формы способностей человека: познание, преобразование действительности и ее ценностное осмысление. Отсюда исторически сформировались и три основные составляющие этой деятельности:

- развитие – музей как средство творческого развития, на основе которого формируется эстетический опыт и художественная картина мира ребенка;

- воспитание как процесс комплексного развития личности и формирования ценностного осмысления окружающего мира;

- обучение как процесс формирования визуальной культуры, умений в области художественных и искусствоведческих практик, а также интерпретации подрастающим поколением художественных памятников.

В последние годы музейное сообщество России, активно развивая профессиональное и междисциплинарное сотрудничество в поиске форм взаимодействия с образовательными учреждениями, вышло на качественно новый уровень понимания социокультурной значимости творческого развития личности ребенка и роли художественного образования в этом, педагогическом, по сути, процессе, продуктивность которого опирается на функции развития и воспитания. Возможности музея в воспитании «на основе духовных и культурных традиций многонационального народа Российской Федерации» огромны. Это:

1.Эстетическое воспитание – педагогический процесс, направленный на формирование эстетического вкуса, визуальной культуры и творческих навыков в среде обитания человека. В числе основных задач эстетического воспитания – формирование общей и гуманитарной культуры личности и ее умения включиться в историческую эстафету развития художественной и этической культуры человечества.

2. Историческое воспитание – педагогический процесс, формирующий на основе музейных памятников интерес к отечественной истории. Историческое воспитание средствами музейной среды согласовано с изучением курса истории в основной школе и призвано через артефакты истории и культуры разносторонне показать связь исторических явлений с развитием науки и искусства.

1. Патриотическое воспитание – педагогический процесс, формирующий на основе музейных подлинников воспитание активной гражданской позиции, любви к тому комплексу представлений, который мы заключаем в термины «отечество» и «малая родина». Патриотическое воспитание – это воспитание уважения к истории и Человеку, к культурным традициям нашей Родины; формирование и применение знаний и представлений об исторически сложившихся системах социальных норм и ценностей для жизни в поликультурном, полиэтничном и многоконфессиональном обществе.

4.Воспитание толерантности –педагогическийпроцесс, ориентированный на идеи гуманистического воспитания, в рамках которого толерантность рассматривается как основа новой социальной идеологии, оперирующей понятиями «личность», «гражданственность», «активная жизненная позиция», «семья», «общество». В условиях педагогического взаимодействия с системой образования толерантность лежит в основе воспитания уважения к отечественной и мировой культуре, представленной в широком этническом разнообразии.

5.Экологическое воспитание – педагогический процесс, формирующий у ребенка бережное отношение к природе и духовной культуре человечества и ориентирующий его на участие в межкультурном взаимодействии. Массовая культура и универсализация всемирно-исторических связей дали жизнь совокупности таких современных глобальных проблем, как экология и терроризм. Эти два понятия связаны между собой, так как терроризм может рассматриваться как явление, ориентированное на разрушение всего комплекса ценностей, связанных с человеком и природой. Отсюда особое внимание к экологии культуры, ориентированной на сохранение культурного наследия и его изучение в контексте проблем культурной идентичности и управления окружающей средой.

6. Воспитание общественно значимых коммуникативных навыков– педагогический процесс, формирующий коммуникативные навыки на основе сформированных в музейной среде эстетических, патриотических, исторических, экологических установок. В практике работы музея со зрителем сформированы: познавательная,эстетическая, знаковая, диалоговая, междисциплинарнаямодели музейной коммуникации.

Реализация перечисленных направлений воспитания в музейной среде, соединяя личность с опытом человечества, позволяет формировать творческое отношение к миру и социальную ответственность за участие в происходящих в нем преобразованиях. Инновационной технологией погружения в глубинный смысл художественной культуры и ее ценности, равно как и во внутренний – личностный мир человека является музейная педагогика.

Сегодня можно констатировать, что музейная педагогика развивается в двух направлениях: как отрасль педагогической науки и как технология приобщения подрастающего поколения к художественной культуре.

Контакты школы и музея имеют давние традиции, но именно сегодня складывается система их взаимодействия, поддержанная подготовкой музейных педагогов в вузах страны и совместной с университетской наукой и образовательной практикой разработкой музейно-педагогических программ на бумажном и электронном носителях, ориентированных на внедрение как в основное, так и в дополнительное образование. Развитие данного направления музейной деятельности позволит учащимся школ посещать музеи системно, во взаимосвязи c учебно-воспитательным процессом. Данный опыт требует популяризации не только среди учреждений образования и культуры, но и поддержки на региональном и муниципальном уровнях.

Сегодня, по инициативе Союза музеев России, Президентского Центра Б. Н. Ельцина и Русского музея разрабатывается концепция создания Ресурсных центров творческого развития детей и подростков с различными социальными и физическими возможностями. Эти центры будут объединять возможности конкретного региона в области общего художественного  образования в единое художественно-образовательное пространство, включающее, в том числе, накопленный опыт музейно-педагогической деятельности, возможности дистанционного образования, а также широкого культурного обмена.

Образование всегда было частью культуры, а потому его качество определялось не только суммой усвоенных знаний, но и уровнем культуры, тем более что в процессе происходящих в нашей стране социально-экономических перемен активное формирование ценностных ориентиров необходимо с позиций толерантности и бережного отношения к культуре.

Так как в центр современного образовательно-воспитательного процесса поставлена система связей человека с миром во всем их богатстве, разнообразии и противоречивости, то квинтэссенцией этих связей является музей, собирающий, хранящий, изучающий и популяризирующий памятники природы и свидетельства творческой самореализации человека. В его среде внешний, отраженный в памятниках мир событий и явлений органично сопрягается с внутренним миром человека, что созвучно лучшим идеям гуманистической мысли, всегда опиравшейся на воспитательные возможности музея.

Взаимодействие музея и школы способствует позитивной и продуктивной ориентации человека информационного общества в межличностной, межгрупповой и межкультурной коммуникации, определяющей совокупность отношений человека с окружающим миром. Ее инструментом является развитая визуальная культура, позволяющая всесторонне и плодотворно осваивать мир в его динамических, статических и эмоционально-личностных характеристиках.

 

 

 

V. Наука в музее и другие аспекты «внутренних» музейных дел

 

«Невежды презирают науку, необразованные люди восхищаются ею, тогда как мудрецы пользуются ею».

Фрэнсис Бэкон

 

При нынешнем состоянии мониторинга деятельности музеев в России объективные данные и факты, позволяющие полноценно проанализировать состояние музейной науки, недоступны.

Однако можно констатировать на основе эмпирических знаний, что тонус научных исследований в российских музеях, в целом, неуклонно снижается, а под «музейной наукой» все чаще подразумевают буклетно-выставочную публицистику.

В стратегическом плане перед музеями России стоит масштабная задача добиться заметного прорыва в объемах и качестве научных исследований, как непосредственно связанных с музейными предметами, так и относящихся к соответствующей предметной области науки. Отсутствие либо неполнота научных знаний о самом музейном предмете либо об историческом явлении, которое он документирует, делает невозможным полноценное представление данного предмета зрителю, превращает музей в глазах посетителя в набор раритетов, лишенных реальной связи с историческим процессом.

Консервация существующих в настоящее время тенденций отрицания важности и возможности музейной науки может в недалеком будущем привести к фактически полному изъятию исторического и культурного наследия из процессов формирования мировоззренческих и ценностных основ личности, что неизбежно ведет к снижению творческого потенциала общества.

Представляется, что позитивные сдвиги в качестве и количестве музейных научных исследований могут быть достигнуты при условии планомерного развития широкого спектра фундаментальных и прикладных научных исследований в предметных областях, связанных с тематической направленностью и профилем различных музеев страны. Не менее важным является ускоренное развитие прикладных исследований в области обеспечения сохранности и реставрации музейных предметов.

Существенно тормозит развитие современной музейной науки и разрозненность усилий музеев в этой области деятельности. Консолидации музейных научных сил, развитию межмузейных научных проектов, использованию полученных коллегами результатов исследований в своей деятельности могло бы способствовать создание и развитие национальных и региональных музейно-научных центров, а также издание (если не в бумажном, то в сетевом варианте) общемузейного научного журнала.

Существенным шагом вперед стала бы и выработка механизмов привлечения «внешних» специалистов к научной деятельности музея, чтобы ведущиеся в университетских и академических центрах исследования в сфере музеологии, культурологии и других наук не существовали в параллельной музеям реальности.

С темой активизации научной деятельности музеев связана и проблема формирования общероссийского музейного информационного ресурса, содержащего образы всех музейных предметов и необходимую и достаточную информацию о них. Для того, чтобы этот ресурс мог быть доступен для пользователей, он не должен быть механическим складом картинок и описаний, но даже структурированный и позволяющий осуществлять многоаспектный поиск информации, он, в первую очередь, должен быть научно точным.

Поскольку в создании такого ресурса должны участвовать все музеи страны, а научными центрами все никогда не были и не будут, музеям нужна полноценная система подготовки и повышения квалификации музейных специалистов.

Не менее важно развивать исследования в сфере реставрации и консервации музейных предметов, а также целенаправленно обеспечивать доступность их результатов для всех специалистов во всех музеях.

В том случае, если практика подготовки национальных докладов о состоянии музеев страны получит продолжение, то эти проблемы, несомненно, должны быть предметом постоянного мониторинга.

 

 

 

 

VI. Следующий Национальный доклад о состоянии музеев в Российской Федерации

 

Первая попытка подготовки такого Национального доклада выявила очевидную нехватку объективной информации по очень многим аспектам музейной деятельности.

Чтобы следующий доклад в существенно большей степени отражал реальную ситуацию в музейной жизни страны, необходимо организовать мониторинг, как минимум, по следующим параметрам:

- виды и объемы субсидий, получаемых музеями из бюджетов, сроки их получения;

- качественные и количественные параметры выдаваемых музеям государственных (муниципальных) заданий;

- установленный учредителем верхний предел цен на «услуги» музеев;

- наличие бюджетных инвестиций в инфраструктуру музеев;

- практика применения законодательства о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд по направлениям: реставрация музейных предметов, создание экспозиций, разработка проектов охранных систем музеев, обеспечение безопасности, реставрации недвижимых памятников;

- случаи возмещения вреда физическим и юридическим лицам, взыскания по итогам контрольно-надзорных мероприятий;

- динамика цен на музейные «услуги»;

- объемы (натуральные и стоимостные) капитального ремонта/реставрации зданий и сооружений музеев;

- объемы поставок и виды приобретаемого экспозиционного, хранительского, технологического оборудования;

- источники пополнения фондовых коллекций;

- количество новых постоянных экспозиций;

- количество и статус организуемых музеем экспедиций (археологических, этнографических и других);

- возрастные, гендерные, социальные характеристики посетителей музея;

- количество посетителей, пришедших в музей второй и более раз;

- работа с посетителями, имеющими ограниченные возможности жизнедеятельности;

- характеристики «массовых» мероприятий, проводимых музеем;

- наличие и показатели деятельности музейно-образовательных структур;

- параметры и объемы взаимодействия с образовательными учреждениями среднего общего, среднего профессионального, высшего профессионального образования;

- темы, результаты и формы обнародования научных исследований музея;

- количество дипломных работ и диссертаций, подготовленных на основе собрания и/или практической работы музея;

- качественные характеристики используемой музеем компьютерной, цифровой техники, каналов доступа в Интернет;

- работа музейного Интернет-сайта.

В сочетании с имеющейся статистикой такие данные позволили бы сформировать полномасштабную картину состояния музеев в текущий момент и тем самым предоставить обществу и органам власти основу для формирования адекватной политики в этой сфере.

 

 

Заключение

 

Подводя итог проведенному анализу ситуации в российском музейном деле к началу второго десятилетия 21 века, можно констатировать следующее.

Количество музеев в России, ежегодная посещаемость, количественный прирост музейных собраний, выставочная активность музеев удерживаются в течение последних 5 лет на стабильно высоком уровне.

Рост входной платы в музеи страны в среднем был ниже инфляции и никак не сказался на количестве посетителей.

Основным источником собственных, внебюджетных доходов музеев оставались доходы от основных видов деятельность, некоторый рост их доли в общем объеме финансирования происходил, преимущественно, за счет доходов крупных музейных организаций Москвы и Санкт-Петербурга.

Существенно увеличилось количество музеев, реализующих долгосрочные образовательные программы, как в рамках прямого сотрудничества с учреждениями общего среднего образования, так и в качестве собственной музейно-образовательной деятельности.

Продолжалось ухудшение состояния материально-технической базы музеев страны, углубление их технологической отсталости, ухудшение состояния сохранности музейного фонда.

Уровень организации учета музейных предметов, в целом, снизился.

В связи с исключительно низким уровнем финансирования затрат на комплектование музейных фондов и реставрацию музейных предметов по обоим направлениям музейной деятельности положительной динамики не отмечалось.

Произошедшие в 2000-х годах изменения в гражданском, бюджетном и трудовом законодательстве поставили музеи страны перед реальной угрозой сокращение объемов основной деятельности и снижения качества реализации своих государственных функций. Это связано с тем, что при отсутствии у музеев базовых условий для осуществления уставной деятельности их учредители, как и учредители всех государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений, теперь не только не несут субсидиарной ответственности по обязательствам музеев, но и не обязаны финансировать их деятельность.

При этом массовый характер приобрели настойчивые попытки учредителей музеев всех уровней ведения свести их деятельность к чисто досуговой и развлекательной, что прямо противоречит законодательству Российской Федерации.

В этих условиях особенно важной становиться задача добиться принятия и реализации долгосрочной стратегии развития музейной деятельности в Российской Федерации.

Концепция Стратегии развития музейной деятельности в Российской Федерации до 2030 года, разработанная под эгидой Администрации Президента Российской Федерации, определила стратегические цели в сфере музейной деятельности как максимально полное использование просветительского, образовательного, воспитательного потенциала российских музеев на основе аккумулированного в них богатства отечественного и мирового культурного и исторического наследия в целях укрепления институтов гражданского общества, демократических форм организации жизни государства, сокращения социальной, культурной и эмоционально-психологической базы для возникновения и воспроизводства экстремизма, ксенофобии, нетерпимости к инакомыслию, к иному образу жизни, верованиям, культурным и национальным традициям и укладу; формирования эстетически и интеллектуально развитой личности, способной к творческому осмыслению и освоению окружающего мира; повышения уровня общественных и личных культурных потребностей; укрепления позиций России как великой культурной державы.

Целевыми ориентирами стратегического развития в сфере музейного дела России предлагается считать:

- патриотическое, историческое, эстетическое воспитание и образование детей и молодежи на основе Музейного фонда Российской Федерации;

- противодействие фальсификациям истории путем полного и объективного представления ее фактов и событий в музейных собраниях и экспозициях;

- просвещение граждан России через освоение ими всего богатства мирового культурного и исторического наследия, аккумулированного в музеях России;

- обеспечение культурного многообразия на территории Российской Федерации;

- сохранение, пополнение и изучение Музейного фонда Российской Федерации, в том числе с использованием новейших технологий;

- укрепление единого культурного пространства страны с поддержкой создания новых территориальных центров развития;

- развитие международных межмузейных связей с целью поддержания авторитета России как великой мировой культурной державы.

Эти формулировки можно уточнять, совершенствовать, дополнять, но одно очевидно: музеи необходимы современному обществу. Восемьдесят миллионов посетителей каждый год – яркое тому подтверждение.

 

* * *

 

Российские музеи уникальны по широте охвата предметного мира: в отечественных музейных собраниях представлены памятники палеонтологии, биологии и геологии, истории науки и техники, археологии и истории России от древнейших времен до наших дней, памятники этнографии народов России и произведения народного искусства, шедевры живописи, графики, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, предметы и документы, раскрывающие политическую историю страны, историю религии, литературы, музыкального и театрального искусства, кинематографа, архитектуры, представляющие жизнь и деятельность величайших людей нашего Отечества.

Музейный фонд России – это тот духовный, культурный «золотой» запас страны, который не подвержен девальвации, неисчерпаем как сама Россия и ее история, который гарантирует преемственность и непрерывность цивилизационных процессов в стране и обществе.

Сохраняемый, пополняемый, изучаемый и представляемый музеями Музейный фонд страны – это своего рода ДНК общества, позволяющий сохранять национальную и этнокультурную идентичность, воспроизводить единство и целостность страны и нации, формировать в обществе и у каждого человека ценностные ориентиры, способность к творческому освоению мира.