Главная
 
О нас
 
Деятельность
 
Справочник СМР
 
Новости
 
Проекты
 
Партнеры

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУЗЕЕВ

В СВЯЗИ СО ВСТУПЛЕНИЕМ В СИЛУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«ОБ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ»

 

       8 января 2007 г. (через шестьдесят дней после официального опубликования в «Российской газете») вступает в силу Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

       При подготовке и обсуждении проекта закона Союзу музеев России удалось добиться внесения существенных изменений и дополнений в текст законопроекта. Вместе с тем, в ряде положений закона сохранены неоднозначные формулировки, с одной стороны, затрудняющие применение закона для музеев, с другой стороны, допускающие возможность ущемления прав музеев при реализации положений закона. 

       В связи с этим необходимо обратить внимание на ряд проблемных  вопросов по порядку применения закона для регулирования деятельности государственных и муниципальных музеев в Российской Федерации при изменении их типа.

I

      1.1. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступает в силу с 8 января 2007 года. Но, согласно пункту 2 статьи 20 Закона, изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений на автономные учреждения не допускается до утверждения Правительством Российской Федерации порядка определения видов особо ценного движимого имущества. 

       Таким образом, дата начала фактического применения закона связана с официальным опубликованием постановления Правительства РФ об утверждении порядка определения видов особо ценного движимого имущества. В настоящее время такой порядок не утвержден. 

       1.2. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона «Об автономных учреждениях» учредитель (орган государственной власти или местного самоуправления, наделенный полномочиями учредителя) устанавливает задание музею – автономному учреждению согласно предусмотренной его уставом основной деятельности.

       Задание учредителя определяет объем и характер деятельности музея - автономного учреждения, связанной с выполнением работ и оказанием услуг, финансовое обеспечение которых осуществляет учредитель.     

       При установлении финансового обеспечения (пункт 3 статьи 4 Закона) должны учитываться расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного учредителем за музеем - автономным учреждением, расходы на уплату налогов, в качестве объектов налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

       В рамках программ (федеральных, региональных), утвержденных в установленном порядке, учредитель также осуществляет финансовое обеспечение развития музеев – автономных учреждений. 

       Согласно пункту 5 статьи 4 Закона об автономных учреждениях условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения определяются для федеральных автономных учреждений – Правительством РФ, для автономных учреждений субъектов Российской Федерации – высшим исполнительным органом государственной власти (Правительством) субъекта федерации, для муниципальных автономных учреждений – местной администрацией.

       В настоящее время условия и порядок формирования задания учредителя ни на одном уровне государственной власти и местного самоуправления не определены, не проработаны критерии и нормативы, по которым такие условия и порядок будут определяться.

       Таким образом, в настоящее время отсутствуют основания, как для определения задания учредителя, так и для его финансового обеспечения.

       1.3. Согласно пункту 4 статьи 4 Закона финансовое обеспечение деятельности музея – автономного учреждения осуществляется в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета.     

       В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ предоставление субсидий и субвенций допускается из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации; из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.

        В настоящее время завершается принятие законов о бюджете Российской Федерации, субъектов федерации, решений органов местного самоуправления о бюджетах муниципальных образований на 2007 год. В указанных бюджетах не предусмотрены субсидии и субвенции на финансовое обеспечение автономных учреждений в 2007 году.

        Таким образом, для исполнения решений о создании музеев – автономных учреждений будет необходимо внесение изменений в законы (решения представительных органов местного самоуправления) о бюджете на 2007 год.

        Такие изменения необходимо будет вносить неоднократно - по каждому музею - автономному учреждению, либо по каждой их группе, если решения о создании автономных учреждений путем изменения их типа принимаются по нескольким музеям одновременно.

       До внесения указанных изменений в законы (решения) о бюджете на 2007 год финансовое обеспечение, предусмотренное для автономных учреждений Законом «Об автономных учреждениях» в виде субсидий и субвенций, не будет осуществляться.

       1.4. В перспективе задание учредителя и его финансовое обеспечение должны будут определяться ежегодно (в соответствии с новой редакцией статьи 176 Бюджетного кодекса РФ) с тем, чтобы в процессе составления бюджета на следующий год в этих проектах были бы учтены задания по оказанию услуг и необходимые для их финансового обеспечения субсидии и субвенции автономным учреждениям в предусмотренном порядке и объеме.

       С учетом непроработанности в настоящее время критериев и порядка определения учредителем задания автономному учреждению на очередной календарный год и до их разработки и утверждения, такое задание могло бы устанавливаться учредителем по основным показателям деятельности соответствующего музея за последние (предшествующие) 2-3 года.

       

II

       2.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона «Об автономных учреждениях» имущество музея – автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления.

       С учетом положений статьи 6 Закона учредителем автономного учреждения является Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; субъект РФ - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта федерации; муниципальное образование – в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

       Таким образом, решение о закреплении имущества на праве оперативного управления за музеем – автономным учреждением принимает его учредитель.

        В случаях, когда музей субъекта федерации использует имущество, являющееся федеральной собственностью (а иногда не только использует, но и не может осуществлять свою деятельность без данного имущества), либо муниципальный музей использует имущество, являющееся федеральной собственностью или собственностью субъекта федерации, представляется целесообразным в соответствии с подпунктом 5 пункта 7 статьи 5 и пунктом 9 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях» указывать как в предложении, так и в решении о создании автономного учреждения необходимость заключения договоров безвозмездного пользования на указанное имущество.

       При этом согласно пункту 8 статьи 3 Закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за автономным учреждением на условиях и в порядке, определенных федеральным законодательством.

       2.2. Права музея - автономного учреждения в соответствии со статьей 3 Закона «Об автономных учреждениях» ограничены в отношении недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за музеем учредителем или приобретенного музеем за счет средств выделенных ему учредителем целевым назначением на приобретение этого имущества. Распоряжаться указанным имуществом музей не вправе без согласия учредителя.

       Кроме того, согласие учредителя требуется музею – автономному учреждению при внесении любых денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче иным образом денежных средств и иного имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя (участника).

       Как установлено пунктом 2 статьи 3 Закона, остальным имуществом музей – автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

       2.3. Статьей 2 Закона об автономных учреждениях установлено, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

       Музей – автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенным музеем за счет целевых средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

       Остается непроработанным вопрос о разрешении ситуации, когда обязательства, принятые музеем, в денежном выражении превысят стоимость того имущества, которым музей – автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.

        В соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» учреждение не может быть признано банкротом. Какова будет судьба музея – автономного учреждения в подобной ситуации - неясно.

       2.4. Подпунктом 9 пункта 13 статьи 2 Закона «Об автономных учреждениях» определено, что автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность аудиторского заключения о достоверности годовой бухгалтерской отчетности.

       Из содержания Закона не вытекает наличие либо отсутствие обязанности автономного учреждения проводить ежегодно аудиторскую проверку.

       Подпунктом 12 пункта 1 статьи 11 Закона «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что Наблюдательный совет автономного учреждения уполномочен рассматривать «вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности и утверждения аудиторской организации». При этом принимаемое Наблюдательным советом решение обязательно для руководителя автономной организации.

       Представляется целесообразным в уставе музея – автономного учреждения указать один из двух вариантов:

1) музей – автономное учреждение ежегодно проводит аудит годовой бухгалтерской отчетности;

2) музей – автономное учреждение может по решению Наблюдательного совета проводить аудит годовой бухгалтерской отчетности.

       2.5. В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Закона «Об автономных учреждениях» земельный участок, необходимый автономному учреждению для выполнения своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

       Закон никак не регулирует определение учредителем размера и границ земельного участка в связи с необходимостью выполнения автономным учреждением своих уставных задач. Это может привести к конфликтным ситуациям при изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения на автономное учреждение, попыткам изменения границ и размеров занимаемого земельного участка (участков) в ущерб интересам музея – автономного учреждения.

       Интересы создаваемого на базе государственного или муниципального учреждения музея – автономного учреждения могут быть защищены на основании пункта 11 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях», которая устанавливает, что «при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие  или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением».

      Положения пункта 11 статьи 5 Закона могут быть использованы музеями и при попытках изъять у них какое-либо иное закрепленное за ними движимое или недвижимое имущество (помимо земельного участка) при изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения на автономное учреждение.

      В том числе при подготовке органом государственной власти (органом местного самоуправления) предложения о создании автономного учреждения в соответствии с пунктом 7 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях».

III

       3.1. Согласно пункту 4 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях» решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

       Порядок и процедура оформления такой инициативы или такого согласия Законом не отрегулированы. По действующему законодательству и уставам музеев органом, наделенным правом выступать от имени музея является его единоличный руководитель (директор, генеральный директор, начальник). Существующие в музеях в той или иной форме коллегиальные органы являются совещательными.

       Представляется целесообразным оформление инициативы или согласия на создание музея – автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения проводить на основании решения собрания трудового коллектива (профсоюзной организации), ученого совета (аналогичных ему органов) и решения руководителя музея.

       3.2. В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях» Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

       При отсутствии каких-либо установленных Законом критериев для включения тех или иных музеев в подобный перечень, существует реальная возможность, того, что на местах основанием для фактического запрета изменения типа существующих музеев -государственных или муниципальных учреждений на автономные учреждения могут стать личные предпочтения и субъективные суждения отдельных представителей соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

       3.3. Согласно пункту 10 статьи 5 Закона «имущество (в том числе денежные средства), закрепляемые за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа».     

       В данной редакции пункта 10 статьи 5 размеры и состав закрепляемого за музеем – автономным учреждением в обязательном порядке имущества по непонятным причинам увязаны только с возможностью осуществления предусмотренной уставом музея деятельности. Такая «достаточность» не связана с объемом и требованиями задания учредителя.

       Остается неясным и то, на какой период должна быть обеспечена достаточность имущества для обеспечения возможности музея осуществлять предусмотренную его уставом деятельность. С момента создания автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения обязательный объем оказываемых музеем услуг определяется заданием учредителя. В соответствии с данным заданием музею предоставляется и необходимое финансовое обеспечение.

        Представляется, что такая достаточность должна определяться по следующим позициям:

1) имуществом (в том числе денежными средствами), закрепленными за государственным или муниципальным учреждением до изменения его типа, изъятие или уменьшение которых запрещено Законом (пункт 11 статьи 5);

2) денежными средствами, необходимыми для финансового обеспечения задания исполнителя, с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, уплату налогов и развитие музея в порядке, установленном пунктом 3 статьи 4 Закона;

3) объемом и составом имущества (в том числе денежных средств), необходимым музею, чтобы нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа (пункт 10 статьи 5 Закона).

       3.4. Пунктом 12 статьи 5 Закона «Об автономных учреждениях» установлено, что созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение не обязано переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий и иных разрешительных документов на право осуществления деятельности, подлежащей лицензированию, либо требующей иных специальных разрешений и может действовать на основании имеющихся документов.

       При этом статья 5 Закона «Об автономных учреждениях», регулирующая создание автономного учреждения, не содержит никаких положений, определяющих правопреемство между существовавшим государственным (муниципальным) учреждением и вновь создаваемым автономным учреждением, передаточного акта.

       Остаются неразрешенными вопросы о правопреемстве автономного учреждения по всем обязательствам существовавшего государственного (муниципального) учреждения и обязательств перед ним в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами.

       В соответствии с законодательством РФ существующие государственные учреждения обладают исключительными имущественными авторскими правами на созданные их сотрудниками произведения (авторское право на служебные произведения – ст. 14 Закона РФ от 09.07.1993 г. № 5351-I «Об авторском праве и смежных правах» в редакции 20.07.2004 г.).

       Применение указанного права, как и в целом авторского права, использование прав учреждений на патенты, товарные знаки и т.п. может стать (и с высокой вероятностью станет) предметом судебных споров.

       Представляется целесообразным отразить эти вопросы в предложении и решении о создании автономного учреждения (пункты 7 и 9 статьи 5 Закона) и в уставе автономного учреждения (статья 7 Закона).

       3.5. В соответствии с пунктом 5 статьи 18 Закона «Об автономных учреждениях» по решению учредителя на базе автономного учреждения путем изменения его типа может быть создано бюджетное учреждение.

       Для изменения типа автономного учреждения на бюджетное в законе нет никаких условий, критериев и оснований, кроме воли учредителя. Финансово-хозяйственная самостоятельность, для эффективного использования которой нужны напряженный труд, достаточно высокая квалификация, инициатива сотрудников музея, может быть отобрана у автономного учреждения без каких-либо оснований в любой момент.

       Реализация такого превращения автономного учреждения в бюджетное ведет к прямому нарушению требований пункта 9 статьи 2 Закона «Об автономных учреждениях», которым установлено, что «собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества». Изменение типа автономного учреждения на бюджетное как раз и приведет к изъятию у автономного учреждения в пользу собственника имущества всех полученных автономным учреждением доходов.

       Для создания автономного учреждения путем изменения типа существующего  государственного или муниципального учреждения (то есть бюджетного) необходимо:

- инициатива или согласие государственного или муниципального учреждения (пункты 4 и 6 статьи 5 Закона);

- обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых услуг (пункт 7 статьи 5 Закона);

- достаточность имущества (в том числе денежных средств), закрепляемых за автономным учреждением при его создании, для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа (пункт 10 статьи 5 Закона).

       Подобных требований к изменению типа автономного учреждения на бюджетное Закон «Об автономных учреждениях» не содержит. Более того, в отличие от вопросов реорганизации или ликвидации автономного учреждения, вопрос превращения автономного учреждения в бюджетное путем изменения типа не предусмотрен к обсуждению даже на Наблюдательном совете автономного учреждения.

       Оптимальным путем разрешения данного противоречия представляется внесение изменений и дополнений в пункт 5 статьи 18 Закона «Об автономных учреждениях».

       Он мог бы быть дополнен подпунктом 4) в следующей редакции:

       4) Бюджетное учреждение может быть создано путем изменения типа автономного учреждения в следующих случаях:

       по инициативе либо с согласия автономного учреждения;

       когда обязательства, принятые автономным учреждением, в денежном выражении превысят стоимость того имущества, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательствам;

       когда автономным учреждением не обеспечивается предусмотренная законом доступность такого учреждения для населения;

       когда в течение длительного времени автономное учреждение выполняет работы, оказывает услуги с качеством, не отвечающим требованиям закона;

       когда имущества автономного учреждения (в том числе денежных средств) недостаточно для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность.

        С учетом того, что внесение изменений и дополнений в действующий Закон «Об автономных организациях» - непростой и достаточно продолжительный процесс, возможно добиваться включения условий возможного изменения типа автономного учреждения на бюджетное в устав автономного учреждения, либо подготовки и принятия соответствующих постановлений (решений) о порядке создания бюджетных учреждений путем изменения типа автономных учреждений соответственно Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления согласно подпунктов 1), 2), 3) пункта 5 статьи 18 Закона.

       3.6. Пунктом 2 статьи 18 Закона «Об автономных учреждениях» установлено, что автономное учреждение может быть реорганизовано в форме слияния двух или нескольких автономных учреждений, присоединения к автономному учреждению одного или нескольких автономных учреждений, разделения автономного учреждения на два или несколько автономных учреждений, выделения из автономного учреждения одного или нескольких автономных учреждений.

       Единственным ограничением для реорганизации автономного учреждения согласно пункту 4 статьи 18 является исключение в результате реорганизации нарушения конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на участие в культурной жизни.

       Данная редакция пункта 2 статьи 18 Закона, во-первых, вступает в противоречие с пунктом 1 статьи 5 Закона. Согласно пункту 1 статьи 5  «автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения». Реорганизация, как способ создания нового юридического лица – автономного учреждения, статьей 5 Закона не предусмотрена.

       Но, в результате реорганизации в форме слияния, в форме разделения и в форме выделения создаются новые юридические лица – автономные учреждения.

       Во-вторых, реорганизация существенно ущемляет права и интересы автономного учреждения.       

       Все имущество (включая денежные средства) автономного учреждения без каких-либо оснований может быть передано другому юридическому лицу при реорганизации в форме слияния и присоединения, либо существенно уменьшено при реорганизации в форме разделения и выделения.

       Как и в случае с изменением типа автономного учреждения на бюджетное, в случае реорганизации автономное учреждение имеет меньше п

 
#fc3424 #5835a1 #1975f2 #0556a1 #425187 #5f41ea