 |
| |  |
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
касательно проекта Федерального закона «О внесении изменений в статьи 3 и 33 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»
Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» принят тринадцать лет тому назад и ряд его положений и формулировок справедливо можно рассматривать как устаревшие, не учитывающие происшедших в законодательстве РФ изменений, в том числе затрагивающих правовое положение Музейного фонда и музеев в Российской Федерации.
Изменения, внесенные в данный закон федеральными законами от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, носили непринципиальный характер и не изменили правовую ситуацию.
Анализ положений проекта Федерального закона «О внесении изменений в статьи 3 и 33 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» показывает, что предлагаемый законопроект имеет существенные недостатки, ставящие под сомнение целесообразность его внесения в Государственную Думу и последующего принятия в существующей редакции по следующим основаниям:
1. Законопроектом предлагается абзац пятый статьи 3 «Основные понятия» Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«Музейный фонд Российской Федерации – исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность музейных предметов и музейных коллекций, отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историко-культурное, научное, социальное, экономическое, политическое значение, зарегистрированных в учетной документации музеев и включенных в Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации. Гражданский оборот музейных предметов и музейных коллекций допускается только с соблюдением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом».
В действующей редакции закона абзац пятый статьи 3 изложен в следующей редакции:
«музейный фонд - совокупность постоянно находящихся на территории Российской Федерации музейных предметов и музейных коллекций, гражданский оборот которых допускается только с соблюдением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом».
1.1. Вряд ли можно считать оправданным расширение краткого определения музейного фонда указанием на то, что он есть не просто совокупность музейных предметов и музейных коллекций, а совокупность «исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся». Никакой правовой функции это уточнение не несет.
1.2. В той же статье 3 в абзацах третьем и четвертом даны определения музейного предмета и музейной коллекции и их фактическое уточнение в следующем, пятом абзаце, предлагаемое законопроектом (как «отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих историко-культурное, научное, социальное, экономическое, политическое значение»), представляется необоснованным. Нарушается логика определений, приведенных в статье 3 действующей редакции закона.
1.3. Законопроектом не учитывается, что добавляемые им положения абзаца пятого статьи 3 достаточно полно и подробно изложены в главе II «Музейный фонд Российской Федерации» Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».
Специальное указание редакции законопроекта на то, что музейные предметы и музейные коллекции, образующие Музейный фонд РФ, должны быть зарегистрированы в учетной документации музеев и включены в Государственный каталог Музейного фонда , без какой-либо необходимости дублируют существующие положения статей 8, 10 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Положения о Музейном фонде РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179, в соответствии со статьей 8 закона.
1.4. В соответствии с редакцией законопроекта предлагается указать, что Музейный фонд РФ – это совокупность не просто музейных предметов и музейных коллекций, а только тех из них, которые зарегистрированы в учетной документации музеев.
Данное «уточнение» в корне изменяет все существующее законодательство о Музейном фонде РФ.
Согласно статье 13 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации входят музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной собственности и в собственности субъектов Российской Федерации, независимо от того, в чьем владении они находятся.
Музейные предметы и музейные коллекции, приобретаемые после вступления настоящего Федерального закона в силу государственными музеями, иными государственными учреждениями за счет средств учредителей либо за счет собственных или иных средств, входят в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации.
Абзацем первым статьи 16 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» установлено: Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, закрепляются за государственными музеями, иными государственными учреждениями на праве оперативного управления.
Абзацем четвертым статьи 16 предусмотрено, что «государственные музеи, иные государственные учреждения, которым переданы в оперативное управление музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, обязаны обеспечить:
физическую сохранность и безопасность музейных предметов и музейных коллекций;
ведение и сохранность учетной документации, связанной с этими музейными предметами и музейными коллекциями;
использование музейных предметов и музейных коллекций в научных, культурных, образовательных, творческо-производственных целях».
Согласно пункту 5 «Положения о Музейном фонде Российской Федерации» музейные предметы и музейные коллекции, входящие в состав государственной части фонда и находящиеся в федеральной собственности, закрепляются Министерством культуры Российской Федерации на праве оперативного управления за государственными федеральными музеями, другими государственными федеральными организациями, обеспечивающими хранение культурных ценностей…
При ликвидации музеев, иных учреждений и организаций музейные предметы и музейные коллекции, закрепленные Министерством культуры Российской Федерации в их оперативном управлении или переданные им в пользование, закрепляются по решению Министерства за другими музеями, учреждениями и организациями.
Как следует из содержания главы IV «Негосударственная часть Музейного фонда Российской Федерации» Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» принадлежащие гражданам и юридическим лицам музейные предметы и музейные коллекции не обязательно должны находиться именно в негосударственных музеях РФ.
Таким образом, указание в законопроекте на то, что одним из признаков музейных предметов и музейных коллекций, образующих Музейный фонд РФ, является факт их регистрации в учетной документации музеев, неправомерно и противоречит самому Федеральному закону «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».
2. Законопроектом предлагается дополнить абзац пятый статьи 3 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» довольно пространным определением учета музейных предметов и музейных коллекций.
2.1. В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 утверждено «Положение о Музейном фонде Российской Федерации» (далее по тексту – Положение).
Пунктами 13, 14 и 15 Положения установлены правовые основы организации учета музейных предметов и музейных коллекций:
Учет музейных предметов и музейных коллекций осуществляется их собственниками или музеями и иными организациями, в оперативном управлении или пользовании которых они находятся, с использованием специальной учетной документации, обеспечивающей возможность полной идентификации этих предметов и коллекций и содержащей сведения об их местонахождении, сохранности, форме использования и т.д.
Основными учетными документами являются главная инвентарная книга (книга поступлений) и другие инвентарные книги, акты приема музейных предметов и музейных коллекций на временное (постоянное) хранение, акты выдачи музейных предметов и музейных коллекций во временное пользование, акты списания музейных предметов и музейных коллекций (в случае исключения их из состава фонда).
Отражение музейных предметов и музейных коллекций на балансе юридического лица, в оперативном управлении или пользовании которого они находятся, не допускается.
15. Основные учетные документы фонда подлежат бессрочному хранению и страховому копированию.
Страховые копии основных учетных документов передаются на хранение в Министерство культуры Российской Федерации».
В связи с этим можно было бы рассматривать предложения о внесении изменений и дополнений в Положение, в Инструкцию по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций, но не в закон.
Внесение же предлагаемого законопроектом дополнения именно в закон представляется не вполне обоснованным, противоречит логике распределения правовых норм между законом и изданными в соответствии с ним нормативными подзаконными актами (Положением о Музейном фонде РФ, Положением о Государственном каталоге Музейного фонда РФ, Инструкцией по учету и хранению музейных предметов и музейных коллекций).
3. Законопроектом предлагается дополнить существующую редакцию статьи 33 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» частью третьей, устанавливающей исчерпывающий перечень видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности музеев.
С этим предложением законопроекта вряд ли можно согласиться.
Анализ показывает, что предлагаемые законопроектом дополнения содержат как устранимые, так и неустранимые недостатки.
К устранимым при доработке законопроекта недостаткам можно отнести следующие:
3.1. В предлагаемом законопроектом перечне большинство включенных видов приносящей доход деятельности апробированы на практике, включены частично или полностью в уставы многих музеев. Но отдельные из них вызывают не только вопросы, но и обоснованные сомнения.
3.1.1. В подпункте 15) предлагаемого перечня указано «осуществление туроператорской деятельности, направленной на пропаганду культурного наследия». Не рассматривая стилистически не вполне удачную формулировку этого подпункта, испытываешь сомнения по его содержанию.
Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции на 30 декабря 2008 г.) в статье 1 дает следующие определения:
туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом;
формирование туристского продукта - деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы (гиды) и другие);
продвижение туристского продукта - комплекс мер, направленных на реализацию туристского продукта (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация туристских информационных центров, издание каталогов, буклетов и другое);
реализация туристского продукта - деятельность туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта, а также деятельность туроператора и (или) третьих лиц по оказанию туристу услуг в соответствии с данным договором.
Статьей 4.1. Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ установлено, что «в целях защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц осуществление туроператорской деятельности на территории Российской Федерации допускается юридическим лицом при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее также - финансовое обеспечение).
Все туроператоры, зарегистрированные на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», должны иметь финансовое обеспечение, предусмотренное настоящим Федеральным законом.
Финансовое обеспечение не требуется для:
организаций, осуществляющих экскурсионное обслуживание на территории Российской Федерации в течение не более 24 часов подряд;
государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач.
Согласно статье 17.2. Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ размер финансового обеспечения определяется в договоре страхования ответственности туроператора или в банковской гарантии и не может быть менее:
10 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма;
500 тысяч рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма;
10 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и международного туризма.
Реализация только приведенных положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» государственными (муниципальными) музеями в условиях действующего бюджетного законодательства представляется достаточно проблематичной.
3.1.2. Подпунктом 18) перечня, предлагаемого законопроектом, указывается такой вид деятельности как «оказание услуг по осуществлению перевозок посетителей музея автомобильным, железнодорожным и морским транспортом».
Содержание пункта не вполне понятно.
Во-первых, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в редакции на 22 декабря 2008 г.) статьей 17 в пунктах 56, 62, 63 устанавливает обязательное лицензирование перевозок пассажиров указанными видами транспорта.
Во-вторых, если перевозка пассажиров автомобильным транспортом, в принципе, может быть реализована некоторыми музеями, то перевозка железнодорожным транспортом силами музея вызывает, в лучшем случае, сомнение.
Не ясно, почему включено упоминание морского транспорта, но не включено осуществление перевозок посетителей музеев внутренним водным транспортом (использование которого для доставки посетителей музеев является гораздо более распространенным)?
В-третьих, в соответствии с пунктом 3 части 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, бюджетное учреждение на основании закона о бюджете вправе использовать средства от приносящей доход деятельности на основании генерального разрешения главного распорядителя бюджетных средств (Минкультуры РФ, управлений и комитетов по культуре субъектов федерации и органов местного самоуправления), в котором указываются источники образования указанных средств.
В известных генеральных разрешениях главных распорядителей бюджетных средств и выданных на их основании разрешениях бюджетных учреждений (музеев) такого источника образования средств от приносящей доходы деятельности, как перевозка посетителей музеев автомобильным, железнодорожным и морским транспортом, нет.
3.2. В предлагаемом законопроектом перечне, по непонятным причинам, нет таких видов деятельности, которые уже оказываются достаточно большим числом музеев. Это, например:
- гостиничные услуги, причальные услуги (с тем, что их можно включать в перечень разрешенных видов деятельности, недавно согласилось и Министерство финансов РФ, до этого возражавшее против включения данных положений в уставы федеральных музеев);
- платные дополнительные образовательные услуги (включая и повышение квалификации.
Ограничение его только приведенными анализируемым законопроектом стажировками и учебными практиками (пункт 12 перечня, предлагаемого законопроектом) необоснованно. Получение лицензии на оказание платных дополнительных образовательных услуг возможно для любого музея, располагающего необходимыми для этого материально-техническими условиями и подготовленными квалифицированными кадрами);
- оказание услуг на основании договоров комиссии, агентских договоров и договоров поручения (в том числе предусмотренная анализируемым законопроектом реализация печатной продукции, сувенирной продукции, аудио, аудиовизуальной и видеопродукции, воспроизведенных на любых видах носителей изображений музейных предметов и музейных коллекций, объектов культурного наследия. При этом необходимо принять во внимание тот факт, что в значительной части музеев России объем перечисленной продукции, реализуемой музеями на основе договоров комиссии, существенно превышает тот, который музеи производят сами).
Сложно согласиться с предлагаемыми законопроектом ограничениями в пунктах 1, 2, 3, 4, 19 перечня видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в части того, что музеи могут реализовывать только продукцию, полученную или приобретенную за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данные положения включены в 2005-2006 г.г. в уставы практически всех музеев, подведомственных Министерству культуры РФ, в соответствии с требованиями Министерства финансов РФ.
Во-первых, как правило, такое требование отсутствует в уставах многих музеев субъектов федерации, муниципальных музеев и практически всех частных музеев, в отличие от музеев федеральных.
Во-вторых, включение таких формулировок в уставы музеев фактически лишает их права реализовывать продукцию, перечисленную в пунктах 1, 2, 3, 4, 19 перечня видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, предлагаемого законопроектом, по договорам комиссии, агентским договорам и договорам поручения. Повторимся, по указанным договорам значительной частью музеев реализуется существенно больший объем продукции, чем изготовленный самими музеями за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Представляется, что формулировки пунктов 1, 2, 3, 4, 19 перечня видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности музеев, предлагаемого законопроектом, могли бы быть дополнены словами «а также продукции по договорам комиссии, поручения, агентским договорам», либо в перечень мог бы быть добавлен отдельный пункт «реализация продукции, работ, услуг по договорам с физическими и юридическими лицами по профилю деятельности музея, в том числе договорам комиссии, агентским договорам и договорам поручения».
- оказание услуг по прокату исторических костюмов, специального инвентаря, велосипедов, лодок, инвалидных колясок и т.п. (федеральным законодательством не просто предусмотрено оказание данных услуг музеями, но Налоговым кодексом РФ в подпункте 20 пункта 2 статьи 149 освобождены от уплаты налога на добавленную стоимость услуги учреждений культуры и искусства по предоставлению напрокат аудио-, видеоносителей из фондов указанных учреждений, звукотехнического оборудования, музыкальных инструментов, сценических постановочных средств, костюмов, обуви, театрального реквизита, бутафории, постижерских принадлежностей, культинвентаря, животных, экспонатов и книг).
3.3. В предлагаемом законопроектом перечне отсутствуют виды деятельности, приносящие доход, которые оказываются как всеми музеями (реализация входных билетов, абонементов, экскурсионных путевок), так и многими музеями не просто по решению учредителей, а как прямо предусмотренные законодательством РФ.
3.3.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре реализация билетов, абонементов, экскурсионных путевок на право посещения постоянных и временных экспозиций, выставок музеев отнесены к платным услугам.
Подпунктом 20 пункта 2 статьи 149 Налогового кодекса РФ установлено, что не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость реализация музеями входных билетов и абонементов на посещение театрально-зрелищных, культурно-просветительных и зрелищно-развлекательных мероприятий, экскурсионных билетов и экскурсионных путевок, форма которых утверждена в установленном порядке как бланк строгой отчетности.
Согласно пункту 3 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся все доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.
Генеральным разрешением на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности Министерства культуры (применяемым до настоящего времени Генеральным разрешением Федерального агентства по культуре и кинематографии), генеральными разрешениями главных распорядителей бюджетных средств субъектов федерации и органов местного самоуправления, которым подведомственны музеи, в качестве источников формирования доходов указаны доходы, получаемые учреждениями культуры от осуществления платных форм культурной деятельности, предусмотренных их уставами.
Так как речь в законопроекте идет об установлении исчерпывающего перечня видов предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности музеев, исключение из указанного перечня основного вида платной деятельности практически любого музея необъяснимо и недопустимо.
3.3.2. В соответствии с частью четвертой статьи 29 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» в случае сдачи в аренду недвижимого имущества, закрепленного за государственными музеями на праве оперативного управления, арендные платежи остаются в распоряжении музея и направляются исключительно на поддержание технического состояния данного недвижимого имущества.
Генеральными разрешениями на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности предусмотрены в качестве доходов музеев средства, поступающие от арендаторов и субарендаторов на возмещение эксплуатационных, коммунальных и необходимых административно-хозяйственных услуг.
Исключение указанных источников доходов музеев из предлагаемого законопроектом исчерпывающего перечня видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности музеев противоречит законодательству РФ и нарушает законные права и интересы музеев.
Представляется целесообразным дополнить перечень таким видом деятельности как «сдача в аренду, передача во временное пользование находящегося в операти
